Analise de Politicas Publicas: conceitos básicos

Análise de Políticas Públicas: Conceitos Básicos

 

 

Maria das Graças Rua

 

 

Este texto se destina àqueles que não são especialistas em políticas públicas e tem como objetivo esclarecer alguns conceitos e teorias úteis à análise de políticas públicas ( 1 ).

 

 

I

 

As sociedades modernas têm, como principal característica, a diferenciação social. Isto significa que seus membros não apenas possuem atributos diferenciados (idade, sexo, religião, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuação profissional, etc), como também possuem idéias, valores, interesses e aspirações diferentes e desempenham papéis diferentes no decorrer da sua existência. Tudo isso faz com que a vida em sociedade seja complexa e freqüentemente envolva conflito: de opinião, de interesses, de valores, etc. Entretanto, para que a sociedade possa sobreviver e progredir, o conflito deve ser mantido dentro de limites administráveis. Para isto, existem apenas dois meios: a coerção pura e simples e a política. O problema com o uso da coerção é que, quanto mais é utilizada, mais reduzido se torna o seu impacto e mais elevado se torna o seu custo.

Resta, então, a política. Esta envolve coerção ‑ principalmente como possibilidade ‑ mas que não se limita a ela. Cabe indagar, então, o que é a política. Uma definição bastante simples é oferecida por Schmitter: política é a resolução pacífica de conflitos. Entretanto, este conceito é demasiado amplo, restringe pouco. E' possível delimitar um pouco mais e estabelecer que a política consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos.

As políticas públicas (policies), por sua vez, são outputs, resultantes da atividades política (politics) : compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores. Nesse sentido é necessário distinguir entre política pública e decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando - em maior ou menor grau ‑ uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública. Um exemplo encontra‑se na emenda constitucional para reeleição presidencial. Trata‑se de uma decisão, mas não de uma política pública. Já a privatização de estatais ou a reforma agrária são políticas públicas.

Além disso, por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são 'públicas '‑ e não privadas ou apenas coletivas. A sua dimensão 'pública' é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter "imperativo" .    Isto significa que uma das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público.

As políticas públicas envolvem, portanto, atividade política. Para usar a linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema político, dos inputs originários do meio ambiente e, freqüentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do próprio sistema político).

Ainda de acordo com Easton, os inputs e os withinputs podem expressar demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e serviços, como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, normas de higiene e controle de produtos alimentícios, previdência social, etc. Podem ser, ainda, demandas de participação no sistema político, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos públicos para estrangeiros, organização de associações políticas, direitos de greve, etc. Ou ainda, demandas de controle da corrupção, de preservação ambiental, de informação política, de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes públicos e privados, etc.

O suporte ou apoio nem sempre estão diretamente vinculados a cada demanda ou política especifica. Geralmente, estão direcionados para o sistema político ou para a classe govemante. Por outro lado, embora os inputs de apoio nem sempre estejam diretamente vinculados a uma política, eles não podem estar sempre totalmente desvinculados das políticas governamentais, pois neste caso o governo não conseguiria cumprir seus objetivos.

Exemplo de suporte ou apoio são a obediência e o cumprimento de leis e regulamentos; atos de participação política, como o simples ato de votar e apoiar um partido político, o respeito à autoridade dos governantes e aos símbolos nacionais; a disposição para pagar tributos e para prestar serviços, como por exemplo o serviço militar, etc. Mas podem ser também atos mais fortes, como o envolvimento na implementação de determinados programas governamentais, a participação em manifestações públicas, etc;

Assim, quando os empresários, por exemplo, deixam de pagar impostos, constata‑se a ausência de um input de apoio; o mesmo ocorre com a sonegação de impostos em geral, com a abstenção eleitoral, com as manifestações contra os governantes: estes fatos significam que falta apoio ‑ seja ao governo, seja ao próprio sistema político.

Um outro fato a considerar é o de que os inputs de demanda e de apoio não estão restritos ao plano interno da sociedade nacional. De fato, principalmente no mundo moderno, onde vem se acelerando o processo de globalização da economia e de redução das barreiras nacionais, cada país é ‑ cada vez mais ‑ afetado pelo que acontece com os outros países. Basta lembrar os abalos recentemente provocados na economia brasileira pelas crises do México e da Argentina.

Finalmente, os withinputs também expressam demandas e apoio e distínguem‑se dos inputs pelo fato de que são provenientes do próprio sistema político: dos agentes do executivo (ministros, burocratas, tecnocratas, etc) dos parlamentares, dos governadores de estado, do judiciário.

Assim, de maneira bastante simplificada, podemos considerar que grande parte da atividade política dos governos se destina à tentativa de satisfazer as demandas que lhes são dirigidas pelo atores sociais ou aquelas formuladas pelos próprios agentes do sistema político, ao mesmo tempo que articulam os apoios necessários. Na realidade, o próprio atendimento das demandas deve ser um fator gerador de apoios ‑ mas isto nem sempre ocorre, ou, mais comumente, ocorre apenas parcialmente. De qualquer forma, é na tentativa de processar as demandas que se desenvolvem aqueles "procedimentos formais e informais de resolução pacífica de conflitos" que caracterizam a política.

Quanto às demandas, alguns aspectos devem ser considerados. Existem, basicamente, três tipos de demandas: as demandas novas, as demandas recorrentes e as demandas reprimidas.

As demandas novas são aquelas que resultam do surgimento de novos atores políticos ou de novos problemas. Novos atores são aqueles que já existiam antes mas não eram organizados; quando passam a se organizar para pressionar o sistema político, aparecem como novos atores políticos ( [2]). Novos problemas, por sua vez, são problemas que ou não existiam efetivamente antes ‑como a AIDS, por exemplo ‑ ou que existiam apenas como "estados de coisas", pois não chegavam a pressionar o sistema e se apresentar como problemas políticos a exigirem solução. Um exemplo é a questão ambiental.

As demandas recorrentes são aquelas que expressam problemas não resolvidos ou mal resolvidos, e que estão sempre voltando a aparecer no debate político e na agenda governamental ( [3]).

Quando se acumulam as demandas e o sistema não consegue encaminhar soluções aceitáveis, ocorre o que se denomina "sobrecarga de demandas": uma crise que ameaça a estabilidade do sistema. Dependendo da sua gravidade e da sua duração, pode levar até mesmo à ruptura institucional. Mesmo que isto não ocorra, o sistema passa a lidar com crises de governabilidade: pressões resultantes da combinação do excesso ou complexidade de demandas ‑ novas ou recorrentes ‑ com withinputs contraditórios e redução do apoio ou suporte.

As demandas reprimidas são aquelas constituídas por "estados de coisas" ou por não‑decisões, que serão discutidos adiante.

 

 

II

 

Conforme foi visto acima, a política compreende um conjunto de procedimentos destinados à resolução pacifica de conflitos em torno da alocação de bens e recursos públicos. Quem são os envolvidos nestes conflitos? São os chamados "atores políticos". Os atores políticos são diversos e possuem características distintas.

Para começar, pode‑se distinguir entre atores públicos e atores privados. Os atores públicos são aqueles que se distinguem por exercer funções públicas e por mobilizar os recursos associados a estas funções. Dentre os atores públicos, por sua vez, pode‑se diferenciar, grosso modo, duas categorias: os políticos e os burocratas ( [4]).

Os políticos são aqueles atores cuja posição resulta de mandatos eletivos. Por isso, sua atuação é condicionada principalmente pelo cálculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos políticos. São os parlamentares, governadores, prefeitos e membros eleitos do executivo federal.

Os burocratas, por sua vez, devem a sua posição à ocupação de cargos que requerem conhecimento especializado e que se situam em um sistema de carreira pública. Controlam, principalmente, recursos de autoridade e informação. Embora não possuam mandato, os burocratas geralmente possuem clientelas setoriais. Além disso, eles têm projetos políticos, que podem ser pessoais ou organizacionais (como a fidelidade à instituição, o crescimento da organização à qual pertencem, etc). Por isso, é comum haver disputas não apenas entre políticos e burocratas, mas também conflitos entre burocracias de diferentes setores do governo.

Entre os atores privados destacam‑se os empresários. Sem qualquer sombra de dúvida, são atores dotados de grande capacidade de influir nas políticas públicas, já que são capazes de afetar a economia do país: controlam as atividades de produção, parcelas do mercado e a oferta de empregos. Os empresários podem se manifestar como atores individuais isolados ou como atores coletivos ( [5]).

Um outro ator importante são os trabalhadores. O seu poder resulta da ação organizada, portanto, atuam através de seus sindicatos, que eventualmente são ligados a partidos, ONGs e até mesmo a igrejas. No caso dos trabalhadores, é importante considerar que, dependendo da importância estratégica do setor onde atuam, podem dispor de maior ou menor poder de pressão ( [6]).

Além disso, é preciso considerar que nos países onde grande parte da economia foi estatizada, os servidores públicos de alguns setores são capazes de virtualmente ‑ parar o país. No Brasil, por exemplo, é importante ter em mente que o serviço público está quase totalmente sindicalizado e os sindicatos de servidores públicos, são na sua maioria, ligados a combativas centrais sindicais.

Outro ator de grande importância no processo político são os agentes internacionais. Podem ser agentes financeiros como o FMI, o Banco Mundial, etc., cuja importância é óbvia no que diz respeito a questões econômicas. Podem ser organizações ou governos de países com os quais se mantêm relações de troca importantes e que podem afetar não apenas a economia, mas também a política interna do país. Um exemplo foi a atuação dos EUA em questões como a Lei de Patentes, etc. Outro é a atuação da Anistia Internacional na questão dos desaparecidos políticos. Um outro exemplo encontra-se na atuação de organizações ecológicas em tomo de problemas como a preservação da Amazônia. Hoje, além disso, é preciso ter em mente que existe um outro tipo de agente no cenário internacional: os chamados atores trasnacionalizados, que atuam em escala global, concentrando atomizadamente vastas parcelas de poder, notadamente no mercado financeiro e nas telecomunicações, mas também no mercado de armas e no crime organizado.

Finalmente, embora não atue diretamente, não se pode ignorar o papel da mídia. Principalmente os jornais e a televisão são importantes agentes formadores de opinião, que possuem capacidade de mobilizar a ação de outros atores. Na verdade, principalmente a televisão, tem um grande poder de formar a agenda de demandas públicas, de chamar a atenção do público para problemas diversos, de mobilizar a indignação popular, enfim, de influir sobre as opiniões e valores da massa popular, E' importante assinalar, ainda, que a mídia impressa e/ou eletrônica pode ser, ao mesmo tempo ou alternativamente, um ator, um recurso de poder e um canal de expressão de interesses.

Como identificar os atores em uma política pública? Existem diversos critérios. Entretanto, o mais simples e eficaz é estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na política em questão. Ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal política, quem tem seus interesses diretamente afetados pelas decisões e ações que compõem a política em questão.

 

III

 

 

Uma situação pode existir durante mudo tempo, incomodando grupos de pessoas e gerando insatisfações sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades governamentais. Neste caso, trata‑se de um "estado de coisas" ‑ algo que incomoda, prejudica, gera insatisfação para muitos indivíduos, mas não chega a constituir um ítem da agenda governamental, ou seja, não se encontra entre as prioridades dos tomadores de decisão. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, então tornou‑se um "problema político".

Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situações que permanecem "estados de coisas" por períodos indeterminados, sem chegar a serem incluídos na agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que impedem que sequer se inicie o debate público do assunto. Existem muitos exemplos: o estatuto da propriedade privada não é, de forma alguma, um objeto de debate político nos EUA. Os direitos da mulher não entram na pauta governamental de diversos países do Oriente Médio. No Brasil, só muito recentemente chegou à agenda de debates a questão da legalização das relações entre homossexuais, a discriminalização do aborto, etc. Nesses casos, configura‑se o que Bachrach e Baratz conceituam como "não-decisão".

A não decisão não se refere à ausência de decisão sobre uma questão que foi incluída na agenda política. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento do processo decisório. Não‑decisão significa que determinadas temáticas que ameaçam fortes interesses, ou que contrariam os código de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaçam interesses) encontram obstáculos diversos e de variada intensidade à sua transformação de um estado de coisas em um problema político ‑ e, portanto, à sua inclusão na agenda governamental.

Entretanto, há autores que consideram que, no caso de uma forte não decisão, mesmo que o tema seja incluído na agenda governamental, não chega a ter uma solução por obstrução decisória. Ou que, caso chegue a uma decisão, esta não chega a ser implementada. Certamente, esta é uma ampliação do conceito, sujeita a exame mais cuidadoso e a debate entre especialistas.

Um estado de coisas geralmente se transforma em problema político quando mobiliza ação política ( [7]). Para que uma situação ou estado de coisas se torne um problema político e passe a figurar como um ítem prioritário da agenda governamental é necessário que apresente pelo menos uma das seguintes características:

(a) mobilize ação política: seja ação coletiva de grandes grupos, seja ação coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ação de atores individuais estrategicamente situados;

(b) constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que o ônus de não resolver o problema seja maior que o ônus de resolvê‑lo;

(c) constitua uma situação de oportunidade, ou seja, haja vantagens, antevistas por algum ator relevante, a serem obtidas com o tratamento daquele problema.

Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema político uma questão ou demanda toma‑se um input, passando a incluir‑se na agenda governamental. A partir desse momento inicia‑se o momento de formulação das alternativas.

A formulação das alternativas é um dos mais importantes momentos do processo decisório, porque é quando se colocam claramente as preferências dos atores, manifestam‑se os seus interesses e é então que os diversos atores entram em confronto. Cada um deles possui recursos de poder: influência, capacidade de afetar o funcionamento do sistema, meios de persuasão, votos, organização, etc. E cada um deles possui preferências. Uma preferência é a alternativa de solução para um problema que mais beneficia um determinado ator. Assim, dependendo da sua posição, os atores podem ter preferências muito diversas uns dos outros quanto à melhor solução para um problema político.

Estas preferências dependem do cálculo de custo/benefício de cada ator. O cálculo de custo/benefício é o cálculo das vantagens e desvantagens que cada ator tem em relação a cada alternativa proposta para solucionar um problema. Este cálculo não se restringe a custos econômicos ou financeiros. Envolve também elementos simbólicos, como prestígio; ou elementos políticos, como ambições de poder e ganhos ou perdas eleitorais, por exemplo.

As preferências se formam em tomo de issues ou questões. As vezes é difícil entender este conceito devido às limitações da língua portuguesa. Em inglês tem‑se termos alternativos: problem, question, issue, o que não ocorre em português, onde tem‑se apenas problema e questão. Issue é um item ou aspecto de uma decisão, que afeta os interesses de vários atores e que, por esse motivo, mobiliza as suas expectativas quanto aos resultados da política e catalisa o conflito entre os atores. Por exemplo, na reforma agrária, são issues: o conceito de terra improdutiva, a forma de indenização nas desapropriações e o rito de desapropriação. Por que são issues? Porque, dependendo da decisão que for tomada quanto a esses pontos, alguns atores ganham e outros perdem, seus interesses são afetados e a política assume uma configuração ou outra. Para entender o processo de formulação (e também a implementação) é essencial definir quais são os issues de uma política e identificar as preferências dos atores em relação a cada um deles.

Em função das preferências e das expectativas de resultados (vantagens e desvantagens) de cada alternativa na solução de um problema, os atores fazem alianças entre si e entram em disputa. Daí se formam as arenas políticas: distributivas, regulatórias e redistributivas.

Grosso modo, a dinâmica das relações entre os atores pode obedecer a três padrões: lutas, jogos e debates. As lutas geralmente acontecem quando se trata de arenas redistributivas, onde se tem o chamado "jogo de soma‑zero", ou seja, uma situação na qual, para que um ator ganhe, o outro tem que perder. Esta é a pior de todas as situações em política. Entretanto, mesmo nestes casos, dependendo daquilo que esteja em jogo, e dependendo do custo do confronto para os atores envolvidos, é possível haver uma acomodação entre os interesses em conflito: pode‑se ter uma situação onde um lado não ganhe tudo, nem o outro lado perca tudo. Cada um cede um pouco para resolver o conflito sem grandes enfrentamentos, cujo custo pode ser elevado. Por outro lado, a acomodação pode ser uma estratégia de algum ator interessado para adiar o confronto para o momento da implementação, quando a situação política e a correlação de forças podem lhe ser mais favoráveis.

Os jogos são as situações onde a lógica é vencer o adversário em uma situação específica, sem eliminá‑lo totalmente do processo, de tal maneira que ele possa vir a ser um aliado num momento posterior. Esta situação é a mais típica do mundo da política, sendo exemplificada pelas negociações, barganhas, conluios, coalizões de interesses.

Finalmente, os debates são situações onde cada um dos atores procura convencer o outro da adequação das suas propostas, de tal maneira que o que vence é aquele que se mostra capaz de transformar o adversário em um aliado. Aqui, a lógica é a da persuasão. E é onde recursos como o conhecimento técnico desempenham um papel relevante. De acordo com Lindblom, no jogo do poder, diversos são os procedimentos ou táticas utilizados pelos atores. A persuasão é a tentativa de buscar a adesão pela avaliação das possibilidades de um determinado curso de ação. Envolve análise e argumentação.

Além da persuasão, freqüentemente os atores recorrem ao chamado "intercâmbio", que significa a troca de favores, de apoios e até mesmo de benefícios, como dinheiro, cargos, bens, etc. Quando nem a persuasão nem o intercâmbio funcionam, há atores que se utilizam de ameaças. As ameaças podem se referir à imposição de danos ou prejuízos ou à suspensão de favores ou benefícios.

Uma outra forma de atuação é a pressão pública, que pode ser realizada por atores individuais ou coletivos. Inclui desde manifestações pela imprensa, até atitudes radicais como greves de fome, etc além de manifestações coletivas ‑ pacíficas ou violentas, capazes de causar constrangimento, de mobilizar a opinião pública e de chamar a atenção da imprensa e, eventualmente, de atores internacionais, para o problema.

E' possível, ainda, o exercício da autoridade, que significa, de fato, a exigência da obediência. Este exercício pode ser direto (A ordena e B obedece) ou pode ser indireto (A ordena a B, que ordena a C, e então C obedece).

Finalmente, pode‑se utilizar da negociação e do compromisso: a tentativa de encontrar soluções negociadas nas quais todas as partes sintam‑se mais ou menos satisfeitas com o que obtiveram, de tal maneira que todos saiam do processo acreditando que ganharam alguma coisa e ninguém saia com a convicção de ter perdido tudo.

Obviamente, estes são apenas os procedimentos mais comuns, podendo haver outros. Mas é importante observar que pode haver, ainda, um outro procedimento: a obstrução. Trata‑se do uso de recursos de poder para impedir, atrasar, confundir, etc, de tal maneira que o custo de determinadas alternativas se torna tão elevado que os atores acabam por se desgastar e por abandonar, ao menos temporariamente, a luta em tomo de uma demanda ou de uma alternativa. Neste caso, trata‑se de uma situação de paralisia decisória onde a decisão emperra de tal forma que todos os atores ficam impossibilitados de obter qualquer solução admissível para aquele problema ( [8]).

 

 

IV

 

 

Uma vez que um problema qualquer tenha‑se tornado prioridade governamental, é iniciado o processo de formulação de alternativas. Existem diferentes formas de "pensar" a solução para um input de demanda. Uma das maneiras é o chamado "MODELO INCREMENTAL"; a outra é o chamado "MODELO RACIONAL‑COMPREENSIVO". Existe uma terceira modalidade, que compõe as duas primeiras, denominada "MIXED‑SCANNING".

Em termos simplificados, o modelo incremental ‑ que tem em Lindblom um dos seus defensores ‑ significa buscar solucionar problemas de maneira gradual, sem introduzir grandes modificações nas situações já existentes, e sem provocar rupturas de qualquer natureza. Ou seja, em vez de especificar objetivos e de avaliar que decisões podem atender a esses objetivos, os tomadores de decisão escolhem as alternativas mediante a comparação de alternativas específicas e da estimativa de quais dessas alternativas poderão melhor produzir os resultados esperados. Assim, a melhor decisão não é aquela que maximiza os valores e objetivos dos tomadores de decisão, mas aquela que assegura o melhor acordo entre os interesses envolvidos.

Esta forma de abordar os problemas resulta de duas constatações básicas: primeiro, por mais adequada que seja a fundamentação técnica de uma altemativa, a decisão envolve relações de poder. Assim, uma solução tecnicamente irrevogável pode se revelar politicamente inviável, e vice‑versa, o que significa dizer que não existem soluções perfeitas. Segundo, os governos democráticos efetivamente não possuem liberdade total na alocação de recursos públicos.

De fato, é impossível pensar a tomada de decisões fora de certos horizontes históricos, pois a alocação de recursos é um processo contínuo. Assim, as decisões que se precisa tomar hoje freqüentemente são condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos que ocorreu em algum momento do passado recente, seja pelo governo que está no poder, seja por seu(s) antecessor(es). Este fato faz com que somente pequenas parcelas de recursos estejam disponíveis e reduz as decisões políticas a decisões marginais, incrementais. Ou seja, mesmo que no longo prazo estas decisões de pequenos alcance e pequenas mudanças cheguem a se acumular e provocar grandes transformações, o processo de tomada de decisão, em si mesmo, limita‑se àquilo que é possível de ser alocado num momento preciso do tempo.

Esta limitação é que imprime a característica de gradualidade à tomada de decisões. Tipicamente, são decisões que dizem respeito a ajustes ou a medidas experimentais de curto alcance no atendimento das demandas ‑ envolvendo pequenas tentativas que admitem o ensaio, o erro e a correção dos rumos. O incrementalismo pode ser uma importante estratégia para a adoção de políticas com alto potencial de conflito, ou políticas que implicam limitação de recursos ou de conhecimentos, de maneira a garantir melhores condições para sua implementação. Por outro lado, a própria implementação pode ser prejudicada pelo gradualismo incrementalista. Assim, a escolha do modelo é sempre uma questão de estratégia.

Já a modelo racional‑compreensivo, formalizado por H. Simon, não se distingue apenas pelo maior alcance e pela maior proporção de recursos alocados. Diferencia‑se, também, pela própria lógica que orienta os tomadores de decisão. Enquanto que no modelo incremental existe a convicção de que o conhecimento da realidade é sempre limitado e que as decisões envolvem conflitos de poder e precisam ser ágeis e rápidas ‑ e por tudo isso devem ser cautelosas ‑ no modelo racional compreensivo, parte‑se do princípio de que é possível conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decisões de grande impacto. Resumidamente, neste modelo de tomada de decisão, os decisores estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas que melhor poderão maxímizá‑los. A seleção da alternativa a ser adotada é feita a partir de uma análise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas conseqüências.

Porisso, a decisão é mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de todas as informações disponíveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades técnicas e políticas para solucionar o problema, etc. Geralmente pretende‑se realizar grandes mudanças a partir de objetivos e cursos de ação previamente definidos a partir dos valores que orientam a decisão.

Os dois estilos ou modelos de tomada de decisão apresentam problemas. Entre outros, o modelo incremental mostra‑se pouco compatível com as necessidades de mudança e pode apresentar um viés conservador. Já o modelo racional‑compreensivo parte de um pressuposto ingênuo de que a informação é perfeita e não considera adequadamente o peso das relações de poder na tomada de decisões. Assim, buscando solucionar essas dificuldades e outras, elaboraram‑se propostas de composição das duas abordagens. Entre elas destaca‑se a concepção defendida por Etzioni, do mixed‑scanning.

Etzioni distingue entre decisões ordinárias ou incrementais; e decisões fundamentais ou estruturantes. As decisões estruturantes são aquelas que estabelecem os rumos básicos das políticas públicas em geral e proporcionam o contexto para as decisões incrementais. Etzioni considera o mixed‑scanning o método adequado para lidar com as decisões estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas.

Basicamente, o mixed‑scanning requer que os tomadores de decisão se engajem em uma ampla revisão do campo de decisão, sem se dedicar à análise detalhada de cada alternativa (conforme faz o modelo racional‑compreensivo). Esta revisão permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decisões estruturantes. As decisões incrementais, por sua vez, decorrem das decisões estruturantes e envolvem análise mais detalhadas de alternativas específicas.

Conforme já foi mencionado antes, uma demanda expressa aspirações quanto à solução de um problema. Estas aspirações transformam‑se em expectativas quando as alternativas começam a ser formuladas. Obviamente, há atores que têm expectativas de obter vantagens com uma decisão e outros que acreditam que esta decisão vá lhes trazer desvantagens. A partir destas expectativas é que os atores se mobilizam, defendendo aquilo que seja o seu interesse.

Esta mobilização assume, geralmente, alguns padrões definidos. Assim, quando se tem políticas distributivas, o padrão costuma ser pluralista. Quando se tem políticas regulatórias, o padrão pode ser pluralista, mas também tende a ser elitista, dependendo de qual seja o problema a ser regulamentado. Quando se tem políticas redistributivas, o padrão costuma ser o do jogo de soma‑zero.

Estes padrões significam: (1) a forma assumida pelas relações de poder (quem tem poder, quem não tem, quem tem mais poder, quem tem menos poder), e são, porisso, modelos de decisão; (2) no caso do padrão pluralista, significa, também, o formato assumido pelos mecanismos de representação de interesses, tanto do pontos de vista formal, quanto informal.

Embora cada um desses padrões corresponda a verdadeiros paradigmas de análise política ‑ e portanto admita incontáveis considerações de natureza teórica que excedem os limites deste texto ‑ vale lembrar a idéia básica de cada um deles. No pluralismo, a principio e como regra, todos os atores são equivalentes, ou seja todos tem chances de obter a decisão que lhes seja mais favorável. Isto vai depender da capacidade e da disposição de cada ator para enfrentar a disputa pelos seus interesses e tratar de articular estratégias e recursos de poder que lhes garantam a vitória contra os seus oponentes.

No elitismo e no modelo de classes, isto não acontece: os resultados são previamente definidos pelos interesses das elites (elitismo), que controlam os recursos organizacionais da sociedade, ou da classe dominante (modelo de classes), que controla os recursos produtivos (interesses econômicos). Entretanto, é necessário lembrar que as elites competem entre si e o mesmo fazem as frações da classe dominante. Nesta competição, eventualmente certas elites ou frações de classe podem procurar obter o apoio das não‑elites (massas) ou de setores da classe dominada. Neste caso, a não‑elite ou a classe dominada passam a influir no processo.

Uma vez que as alternativas estejam sendo formuladas, qual o comportamento dos atores no jogo do poder? De acordo com Allison, existem pelo menos três formas de tratar esta questão.

Pode‑se supor que todos os atores agem de maneira absolutamente racional, buscando a solução mais perfeita para apenas aquele problema que está em jogo. Nesse caso, o governo (logo, os tomadores de decisão) é visto como um ator unitário, monolítico, que trata o problema estrategicamente, estabelecendo quais são os seus objetivos, quais as soluções alternativas disponíveis e quais as conseqüências de cada uma. Escolhe a alternativa que lhe traz conseqüências mais vantajosas e age. Conceitualmente, este tipo de análise baseia‑se em uma idéia semelhante à idéia do "mercado de concorrência perfeita" na economia.

Acontece que o mercado de concorrência perfeita não existe na realidade, pois a racionalidade humana não dá conta de todas as informações e, além disso, o processo decisório carrega inúmeras ambigüidades. Ademais, uma política nunca se esgota nela mesma e freqüentemente mostra‑se um campo de interesse cruzados, diversificados e mesmo conflitantes. Finalmente, o governo e o Estado não são unitários: ao contrário, são compostos por indivíduos, que tem interesses próprios, diferenciados e que fazem seu cálculo político pessoal, circunstancial e de longo prazo.

Uma outra forma de tratar o processo de decisão é a abordagem organizacional. Este tipo de análise consegue escapar do problema da racionalidade absoluta e abstrata, que é uma das falhas da abordagem anterior e fornece uma solução para o fato de que o governo e o Estado não são entidades unitárias e monolíticas. A abordagem organizacional supõe, em lugar disto, que o Estado e o governo são conglomerados de organizações dotadas de vida mais ou menos autônoma. O governo percebe os problemas através dos sensores das organizações, usando as informações que elas fornecem e encontra soluções para os problemas através das "rotinas" de procedimentos que as organizações desenvolvem.

Nesse caso, as políticas públicas são entendidas como outputs organizacionais. Os atores são agentes das organizações, o poder é dividido entre elas e os problemas são percebidos conforme o seu ponto de vista e a sua interpretação. As prioridades são definidas conforme os seus interesses. As soluções devem se ajustar a procedimentos operacionais padronizados, conforme as rotinas desenvolvidas pelas organizações.

Entretanto, também esta abordagem oferece problemas. Em primeiro lugar, ela ignora em grande parte o jogo político, de barganha e negociação, esquecendo que os lideres das organizações são também indivíduos dotados de ambições políticas. Além disso, ignora que as organizações freqüentemente também são pouco racionais ‑ apesar de toda a informação que possuem e das rotinas que desenvolvem ‑ até porque elas tendem a desenvolver inflexibilidades.

Assim, existem uma terceira abordagem, que a Allison denomina "Modelo da Política Burocrática", embora este não seja um nome apropriado. Basicamente, este modelo rejeita a idéia da racionalidade linear em relação a uma política específica, considerando que os interesses dos diversos atores freqüentemente colocam linhas cruzadas entre diferentes políticas. Assim, uma decisão que parece pouco racional, indicando um prejuízo para um ator em determinada política, pode ter sido o elemento de barganha para que esse mesmo ator obtivesse uma vantagem muito maior em uma outra política que ‑ em princípio ‑ nada tem a ver com a primeira. Ou seja, o elemento crucial é definir qual é o interesse em jogo para cada ator envolvido. Obviamente, além disso, é fundamental também definir que recursos de poder cada ator possui para tentar impor o seu interesse aos demais, que alianças é capaz de compor, sua capacidade de ação estratégica, etc.

Além disso, esta abordagem considera que o jogo político não se dá apenas entre unidades institucionais e coletivas: há todo tipo de ator. Atores organizacionais defendendo interesses organizacionais ou, alternativamente, usando sua posição organizacional para favorecer interesses e ambições pessoais. Atores coletivos agindo em defesa dos interesses de suas coletividades ou não. Atores institucionais ou individuais, privados e públicos. E, sempre, tudo permeado por cálculos políticos, de curto, médio ou longo alcance.

Neste jogo, para obter vantagens individuais, coletivas, organizacionais, etc, os atores fazem todas as alianças possíveis, usam de todas as estratégias e recursos. O que move o jogo do poder não é a lógica de um curso de ação, nem as rotinas organizacionais, nem a excelência técnica de cada altemativa, mas o poder efetivo e as habilidades políticas dos proponentes e adversários de uma alternativa para negociar, barganhar até obter uma solução satisfatória para um determinado problema político.

Esta abordagem permite lidar, inclusive com as situações de falta de informação e de informação incompleta, permitindo entender situações nas quais:

(a) ocorre a cooperação universal porque todos os atores são solidários; ou seja, todos acreditam que ganham com uma solução.

(b) não ocorre nenhuma cooperação, porque cada um quer levar vantagem em tudo;

(c) alguns atores não cooperam e tiram vantagem do fato de todos os outros atores estarem cooperando;

(d) alguns atores cooperam enquanto todos os outros só buscam suas vantagens individuais.

Neste contexto é que surgem as decisões. A rigor, uma decisão em política pública representa apenas um amontoado de intenções sobre a solução de um problema, expressas na forma de determinações legais: decretos, resoluções, etc, etc... Nada disso garante que a decisão se transforme em ação e que a demanda que deu origem ao processo seja efetivamente atendida. Ou seja, não existe um vinculo ou relação direta entre o fato de uma decisão ter sido tomada e a sua implementação. E também não existe relação ou vínculo direto entre o conteúdo da decisão e o resultado da implementação.

0 que é que garante que uma decisão se transforme em ação em regimes democráticos? A efetiva resolução de todos os pontos de conflito envolvidos naquela política pública. Esta "efetiva resolução" não significa nada tecnicamente perfeito.

Em lugar disto, significa aquilo que politicamente se considera uma "boa decisão": uma decisão em relação à qual todos os atores envolvidos acreditem que saíram ganhando alguma coisa e nenhum ator envolvido acredite que saiu completamente prejudicado.

Como esta solução é realmente difícil de ser obtida, apesar de todas as possibilidades de negociação, então considera‑se também uma "boa decisão" aquela que foi a melhor possível naquele momento específico.

Isto, na prática, quer dizer que naquele momento todos os atores dotados de efetivos recursos de poder para inviabilizar uma política pública devem acreditar que saíram ganhando alguma coisa e nenhum ator dotado de efetivos recursos de poder para inviabilizar a política pública acredite que saiu prejudicado com a decisão. Ou seja, a ausência de ganhos e os prejuízos reais em um momento especifico devem estar limitados àqueles atores que não são capazes de mobilizar recursos de poder para impedir que a decisão se transforme em ação.

 

 

V

 

 

Os últimos aspectos abordados acima remetem a discussão à esfera da implementação de políticas públicas. Desde a década de 1970, o estudo de políticas publicas indica haver algo como que um "elo perdido", situado entre a tomada de decisão e a avaliação dos resultados: a implementação. Embora esta preocupação com a implementação seja relevante, na realidade, a separação entre a formulação, a decisão, a implementação e a avaliação de políticas públicas é um recurso mais importante para fins de análise do que um fato real do processo político.

A implementação pode ser compreendida como o conjunto de ações realizadas por grupos ou indivíduos de natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões anteriores quanto a políticas. Em outra palavras, trata‑se das ações para fazer uma política sair do papel e funcionar efetivamente. Este processo precisa ser acompanhado, entre outras coisas, para que seja possível identificar porque muitas coisas dão certo enquanto muitas outras dão errado entre o momento em que uma política é formulada e o seu resultado concreto.

Efetivamente, em especial quando uma política envolve diferentes níveis de governo ‑ federal, estadual, municipal ‑ ou diferentes regiões de uma mesmo país, ou ainda, diferentes setores de atividade, a implementação pode se mostrar uma questão problemática, já que o controle do processo de torna mais complexo.

Mesmo quando se trata apenas do nível local, há que se considerar, ainda, a importância dos vínculos entre diferentes organizações e agências públicas no nível local para o sucesso da implementação. Geralmente, quando a ação depende de um certo número de elos numa cadeia de implementação, então o grau necessário de cooperação entre as organizações para que esta cadeia funcione pode ser muito elevado. Se isto não acontecer, pequenas deficiências acumuladas podem levar a um grande fracasso.

Assim, há estudos que indicam dez pré‑condições necessárias para que haja uma implementação perfeita:

1) As circunstâncias externas à agência implementadora não devem impor restrições que a desvirtuem;

2) 0 programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;

3) Não apenas não deve haver restrições em termos de recursos globais, mas também, em cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos deve estar efetivamente disponível;

4) A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo proposta);

5) Esta relação entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mínimos;

6) Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras agências para ter sucesso; se outras agências estiverem envolvidas, a relação de dependência deverá ser mínima em número e em importância;

7) Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e esta condição deve permanecer durante todo o processo de implementação;

8) Ao avançar em direção aos objetivos acordados, deve ser possível especificar, com detalhes completos e em seqüência perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante;

9) E' necessário que haja perfeita comunicação e coordenação entre os vários elementos envolvidos no programa;

10) Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva obediência dos seus comandados.

Neste tipo de abordagem, a responsabilidade por uma política cabe, claramente, aos agentes situados no topo do processo político, e são quatro as variáveis mais importantes:

a) a natureza da política: não pode admitir ambigüidades;

b) a estrutura de implementação: os elos da cadeia devem ser mínimos;

c) a prevenção de interferências externas;

d) o controle sobre os atores envolvidos na implementação.

Particularmente quando se trata das variáveis (c) e (d), deve‑se levar em consideração, também, como o tipo de política e de arenas políticas pode afetar o processo de implementação. Ocorre que diferentes tipos de políticas e de arenas políticas envolvem diferentes participantes com distintos níveis de envolvimento, conforme o que esteja em jogo no momento. Assim, alguns tipos de políticas podem ser mais ou menos difíceis de implementar, podem ter maior ou menos probabilidade de interferência externa, etc. Por exemplo: as políticas redistributivas podem ser mais difíceis de implementar que as políticas distributivas; já as políticas regulatórias podem ser mais ou menos bem sucedidas dependendo das suas conseqüências redistributivas.

Portanto, o acompanhamento e controle das políticas deve incluir, também: o tipo de política e de arena política; o contexto inter e intra‑organizacional dentro do qual ocorre a implementação; e o mundo externo sobre o qual a política deverá exercer o seu impacto.

Por outro lado, os implementadores nem sempre são os atores situados no topo da pirâmide política. Assim, o acompanhamento de uma política deve levar em consideração a existência de uma percepção precisa acerca da política que se implementa. Isto nem sempre ocorre. Ou seja, nem sempre os indivíduos que atuam na implementação de uma política sabem efetivamente que estão trabalhando como implementadores de algo abstrato como uma política.

Além disso, nem sempre a implementação se distingue do próprio processo de formulação, e em muitos casos, a implementação acaba sendo algo como "a formulação em processo". Isto tem conseqüências: entre outras, os próprios objetivos da política, e os problemas envolvidos, não são conhecidos antecipadamente em sua totalidade, ao contrário, vão aparecendo à medida em que o processo avança. Além disso, se há políticas que possuem características de "programas" ‑ com objetivos e recursos definidos claramente ‑ outras não possuem tais características, sendo muito menos claras, inclusive quanto aos seus limites.

Quando se trata de políticas com características de "programas", um dos problemas que surgem resulta do modo pelo quais esses programas interagem e entram em conflito com outros programas. Neste caso, diversas coisas podem ocorrer: (a) novas iniciativas podem envolver mudanças que afetam atividades em andamento, com as quais podem entrar em conflito; (b) muitas áreas e setores de políticas são dominados por agências governamentais que tomam decisões intra‑organizacionais sobre como compatibilizar os novos programas com os antigos; (c) o poder Executivo domina o sistema governamental e legisla de muitas formas, e apenas alguns aspectos destas decisões aparecem como atos específicos do Congresso, e por este motivo as decisões do Legislativo podem parecer ambíguas, pouco claras.

Então, freqüentemente o estudo e o acompanhamento da implementação enfrentam a dificuldade de identificar o que é que efetivamente está sendo implementado, porque as políticas públicas são fenômenos complexos. Eventualmente, esta complexidade é deliberada, ou seja, em certos casos, as políticas formuladas podem ter apenas o objetivo de permitir que os políticos ofereçam ao público satisfações simbólicas, sem que haja nenhuma intenção verdadeira de implementá‑las.

Qualquer sistema político no qual a formulação e a implementação são separados ‑ seja pela divisão entre o Legislativo e o Executivo, seja pela divisão entre níveis de governo (federal, estadual, municipal) ‑ oferece oportunidades para a adoção simbólica de políticas. Em outras palavras, uma instância pode facilmente assumir que tomou a decisão demandada pelo público, sabendo antecipadamente que os custos de sua implementação irão recair sobre outra instância, sem que sejam providenciados os recursos necessários para tornar a ação possível.

Mesmo quando não é este o caso, é importante reconhecer que o fenômeno sobre o qual a ação irá incidir deverá requerer negociação e compromisso. Por isso, o acompanhamento e controle das políticas publicas requer que se tenha em mente que:

a) muitas políticas representam compromissos entre valores e objetivos conflitantes;

b) mudas políticas envolvem compromissos com interesses poderosos dentro da estrutura de implementação;

c) muitas políticas envolvem compromissos com interesses poderosos sobre quem será afetado pela implementação;

d) muitas políticas são formuladas sem que tenha sido dada a atenção necessárias ao modo pelo qual forças poderosas (particularmente as forças econômicas) poderão impossibilitar a sua implementação.

E' preciso reconhecer que tais compromissos não são imutáveis, mas que ainda assim eles podem persistir durante todo o processo de transformação da decisão em ação; e que alguns tomadores de decisão podem se sentir muito satisfeitos em que isto ocorra, de maneira a liberá‑los dos problemas da decisão.

Um outro problema tem a ver com o fato de que muitas ações governamentais não envolvem a promulgação de programas explícitos instituindo novas atividades. Em lugar disso, elas se resumem a ajustamentos na forma pela qual as atividades existentes são realizadas. Um exemplo comum deste tipo são os aumentos ou reduções de recursos para atividades específicas, de forma que podem estimular ou simplesmente cancelar determinadas políticas, sem que isto seja afirmado diretamente por qualquer agencia governamental. E isto toma a implementação um assunto ainda mais complexo, pois a relação entre o ajuste nos recursos e o próprio programa nem sempre é direta.

Além do aspecto relativo aos recursos, uma outra forma de interferir em uma política em andamento é a mudança na estrutura: transferências de serviços e atribuições de uma agência para outra, instituição de novas regras sobre a gestão de determinadas atividades, etc ‑ tudo isto muda o balanço de poder do sistema de implementação e pode afetar as próprias políticas: a mudança nas regras do jogo, afinal, pode mudar o próprio resultado do jogo.

A idéia, acima mencionada, da implementação como sendo "a formulação em processo", pode trazer importantes contribuições para o esforço de acompanhamento e controle. De fato, nem sempre todas as decisões relevantes são tomadas durante a fase que convencionalmente se denomina formulação. E, na verdade, existem diversas razões para que estas decisões sejam adiadas para a fase da implementação. Por exemplo:

a) porque existem conflitos que não puderam ser resolvidos durante o estágio de formulação;

b) porque considera‑se necessário deixar que decisões fundamentais somente sejam tomadas quando todos os fatos estiverem à disposição dos implementadores;

c) porque existe a crença de que os profissionais da implementação estarão melhor preparados do que outros atores para tomar certas decisões;

d) porque existe pouco conhecimento sobre o impacto efetivo das novas medidas;

e) porque existe o reconhecimento de que as decisões cotidianas envolverão negociações e compromissos com interesses poderosos;

f) porque se considera que seja politicamente inconveniente tentar resolver esses conflitos.

Assim, o processo de implementação pode ser uma continuação da formulação, envolvendo flexibilização, idas e vindas, etc ‑ de maneira que compreende um contínuo processo de interação e negociação ao longo do tempo, entre aqueles que querem pôr uma política para funcionar e aqueles de quem este funcionamento depende. Neste caso, é preciso identificar quem procura influenciar a que, a quem, como e porque.

Por outro lado, frequentemente, a atitude dos agentes públicos responsáveis pelas políticas frequentemente ignora todas essas considerações. Mesmo quando se trata de atores capacitados e comprometidos com a realização de uma política, três atitudes são bastante comuns. Primeiro, os que decidem supõem que o fato de uma política ter sido decidida automaticamente garante que ela seja implementada. Segundo, todas as atenções se concentram na decisão e no grupo decisório, enquanto a implementação fica ignorada ou é tratada como se fosse de responsabilidade de um outro grupo. Terceiro, aparentemente se supõe que a implementação se resume a levar a cabo o que foi decidido, logo, é apenas uma questão de os executores fazerem o que deve ser feito para implementar a política.

Ocorre que a realidade é muito mais complexa, como foi visto anteriormente. Em virtude disso, uma política pode simplesmente não chegar a ser implementada, seja pela reação de interesses contrariados, seja por reação ou omissão dos agentes públicos envolvidos, seja por reação ou omissão até mesmo dos possíveis beneficiários. Ou, alternativamente, pode ter apenas algumas de suas partes implementadas. Pode ter partes implementadas contraditoriamente à decisão e seus objetivos. Pode ter partes implementadas de maneira diversa ‑ embora não contrária ‑ do que foi previsto. Pode ter partes implementadas contraditoriamente entre si. E muitas outras coisas podem ocorrer, gerando resultados absolutamente diferentes daquilo que se pretendia com a decisão. Essa variedade de resultados decorre do fato de que a implementação é um processo interativo e continuado de tomada de decisões por numerosos e pequenos grupos envolvidos com a política, os quais apresentam reações efetivas ou potenciais à decisão. Porisso, a implementação deve ser vista sob uma perspectiva interativa, na qual as ações individuais em pontos estratégicos influenciam consideravelmente os resultados obtidos.

E é assim porque na realidade o que existe não é um processo acabado, mas sim um contínuo movimento de interação entre uma política em mudança, uma estrutura de relações de grande complexidade e um mundo exterior não apenas complexo mas, também, dotado de uma dinâmica cada vez mais acelerada.

 

                                                                                                                           

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

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HAM,  C. e  HILL,   M..  The  Policy   Process  in the  Modern  Capitalist    State.  Brighton, Sussex,    Wheatsheaf Books, 1985.

 

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1 As idéias compiladas não são de minha autoria, mas reúnem as contribuições de diversos autores clássicos na área de políticas públicas, que tenho usado correntemente em minhas aulas sobre o assunto. Todos esses autores estão referidos na bibliografia dos cursos que ofereço sobre políticas públicas.

 

[2] Um exemplo são os evangélicos, no Brasil. Até cerca de dez anos atrás eles existiam, mas não tinham efetivo peso político. Hoje são uma parcela importante do eleitorado, com uma bancada própria no Congresso. No caso dos Estados Unidos, um novo ator político, que emergiu em torno da década de setenta foram os homossexuais, que formaram poderosas associações.

[3] No caso brasileiro, um exemplo é a reforma agrária. O Estatuto da Terra tem mais de trinta anos de idade, o assunto foi votado na Constituinte, aprovou‑se mais tarde a Lei Agrária e ainda hoje o problema da reforma agrária não se encontra resolvido.

[4] Outro tipo de ator ‑ que tanto pode ser público como privado ‑ são os tecnocratas. Trata‑se de altos diretores de empresas públicas (estatais) ou privadas. São dotados de excelente formação técnica, grande competência executiva e geralmente transitam entre as empresas privadas e as empresas públicas.

[5] Geralmente os empresários mobilizam seus lobbies para encaminhar suas demandas e pressionar os atores públicos, mas não são apenas os empresários que constituem grupos de pressão. Os grupos de pressão podem ser regionais (ex: Frente de Prefeitos, governadores do Nordeste, políticos e empresários da Zona Franca de Manaus), podem ser setoriais (ex: produtores de calçados, indústria têxtil, informática, etc). Podem, ainda, ser movimentos sociais, como o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra. Podem ser institucionais, como as igrejas e as ONGs.

[6] Um caso exemplar, no Brasil, foi a atuação grevista dos caminhoneiros no início da década de oitenta. Existem diversos setores de atuação dos trabalhadores que são cruciais, mas pode ocorrer que, dentro de um setor, uma área específica seja de importância fundamental. Por exemplo, no caso das greves bancárias, uma área fundamental é o processamento de dados: se esta área parar, então o sistema deixa efetivamente de funcionar, tenha a categoria aderido à greve ou não.

[7] Pode corresponder à ação de coletividades, como aconteceu na década de sessenta com o movimento negro e com o movimento feminista. Ou pode ser ação de atores estratégicos, como vem ocorrendo com a questão ecológica. Ou podem ser as duas coisas juntas, como aconteceu com o movimento pelas Diretas Já. Em geral é a percepção de um "mal público", além de situações como crises e catástrofes, que freqüentemente desencadeia a ação em tomo de um estado de coisas, transformando‑o em problema político.

[8] Vale observar que a obstrução pode ocorrer até mesmo antes da formulação do problema, impedindo que ele passe de um estado de coisas a um problema político. E pode ocorrer também depois da formulação, de maneira que as decisões não sejam transformadas em ações, no momento da implementação da política. Pode ocorrer, e frequentemente ocorre, que determinados atores que se opõem a uma política por princípio, participam do processo de formulação com o intuito deliberado de impedir que se chegue a uma decisão - qualquer que seja ela. 0 seu interesse é de que a política não seja decidida e que as coisas continuem como estão. Nesse caso, é relativamente fácil observar a estratégia de obstrução, que se manifesta no comportamento dos atores de diversas formas: propondo medidas extremamente radicais, não negociando, fazendo exigências descabidas, etc

Marcos do planejamento publico no Brasil

Entrem neste site que voces encontrarão um pouco do Planejamento publico no Brasil

http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/publicacoes/evolucao_1.pdf

PLANEJAMENTO EDUCACIONAL EM DEBATE : CONSERVAÇÃO OU TRANSFORMAÇÃO?

Célia Costa[1]
Itamar Silva[2]

Tratar de Planejamento Educacional numa perspectiva de transformação pressupõe, num primeiro momento, uma análise dos determinantes que se acham implicados no fenômeno social em sua totalidade, compreendido enquanto um “complexo de relações sociais diferenciadas e contraditórias, o que requer necessariamente, a clareza de suas determinações e o desvendar da base em que a mesma se assenta, permitindo conceber o todo social como uma unidade na diversidade, uma síntese de múltiplas determinações”.
Tudo isto nos conduz à reflexão sobre a formação social capitalista e das contradições provindas do desenvolvimento das forças produtivas e das relações sociais de produção, o que requer o entendimento da forma pela qual os homens produzem a sua existência material e social que se materializam tanto nas relações econômicas objetivas como nas relações sociais que se estabelecem a partir destas, mediadas pelo trabalho coletivo.
No entanto, observa-se a existência de um acentuado descompasso no ritmo de desenvolvimento entre as forças produtivas e as relações de produção, gerando, com isto, a luta de classes e, numa escala maior o conflito social.Tais contradições, entretanto, não se desenvolvem de forma exclusiva na infra-estrutura social, elas perpassam toda a sociedade inclusive os aparelhos de Estado.
Não obstante tal afirmativa, o Estado procura intervir precipuamente nas relações sociais de produção visando a obtenção da coesão e da coerência na reprodução do sistema global.É justamente neste sentido que surge o Planejamento como uma ação do Estado que objetiva numa primeira instância, atender aos interesses da reprodução ampliada do capital ao mesmo tempo em que reproduz contraditoriamente as relações de produção.
Constitui deste modo, o Planejamento uma forma transformada da luta de classes, ele começa e tem fim numa relação de poder.
Neste sentido, quanto mais se complexifica a intervenção do Estado no sistema social global, mais se acentua a divisão social do trabalho. Esta se configura pela separação entre os que pensam e os que executam um trabalho manual, ou ainda, entre aqueles que planejam e aqueles que se encarregam exclusivamente de sua operacionalização.
Tal divisão assume maiores proporções na medida em que se desenvolvam as forças produtivas, em outras termos, quanto mais complexa a estrutura social, maior a divisão social do trabalho.
Nesta perspectiva, o Planejamento evidencia como papel fundamental a reprodução do modelo social vigente. Visa tão somente reforçar as formas de exploração típicas da sociedade classista.
Diante do exposto, como pensar no Planejamento numa dimensão de transformação social?
É possível propor um Planejamento que possa contribuir efetivamente para o processo de transformação da sociedade que ele reproduz?O que seria um Planejamento comprometido com os interesses dos segmentos majoritários da população?
Tais questionamentos evidenciam a possibilidade de se conceber um Planejamento comprometido, de fato com as mudanças da estrutura social, passando da simples manutenção da ordem social estabelecida à prática da transformação.
Caberia, neste sentido, ao Planejamento “caminhar mantendo a pressão, o conflito, a dialética entre o velho e o novo, entre a reprodução e a transformação”.
Assim, no âmago do próprio Planejamento reside a contradição, de um lado, a tendência à conservação, à reprodução, de outro, a tarefa que diríamos de cunho transformador. Choque, conflito, luta entre estas tendências extremistas, eis o espaço político do ato de planejar.
Neste sentido, a contradição traduz a dimensão central de um Planejamento voltado para as reais mudanças das estruturas sociais, encerrando a sua dinâmica, a sua força motriz, o seu caráter dialético, segundo o qual os contrários coexistem como determinação e negação um do outro. O que equivale a afirmarmos que “os contrários opõem-se e se impregnam mutuamente. Cada um deles é condição para que exista o outro e no seu movimento cada um se converte no outro”.
Diante disto, a realidade social deve ser encarada como o lugar real onde se processa a luta de classes, no interior da qual se efetiva o Planejamento.Considerar, pois, o planejamento em sua organicidade dialética com o sistema social implica em inseri-lo no processo das relações de classe que se acham condicionada, em última instância, pelas relações sociais de produção.
Ignorar a contradição do Planejamento revela uma postura ratificadora do status quo, visto que negar esta dimensão do ato de planejar equivale a extrair da realidade concreta o seu caráter profundo de inacabamento, o seu movimento real.Perceber a contradição inerente ao Planejamento implica também a percepção da totalidade que permeia a apreensão da realidade social global, suas múltiplas manifestações, suas leis íntimas, suas articulações internas, o que equivale a discernir a percepção desta realidade em si.
Contradição e totalidade constituem, assim, dimensões que não podem escapar à análise do Planejamento em sua relação dinâmica com o todo social. Pois, a totalidade sem contradições é vazia e inerte, e as contradições fora da totalidade são formais e arbitrárias.
Desta forma, a dimensão dialética da totalidade pressupõe a articulação entre as partes e o todo e das partes entre si.
Portanto, o ato de planejar só é compreensível em sua articulação dialética com as relações sociais globais. Planejar encerra, assim, uma atitude aberta, dinâmica, em constante processo de desenvolvimento no intuito de captar as relações que se travam no todo social e entre as partes que o compõem, numa conexão, dialética.
E, dentre as partes que materializam a totalidade social encontramos a Educação, entendida enquanto um processo inserido na trama das relações sociais complexas, carregando entre si uma visão de mundo existente os indivíduos e que lhes é perpassada nas relações sociais pelos costumes, idéias, valores e conhecimentos. A educação se acha, pois, estreitamente relacionada com o todo social mediante as relações de classe e estas, por seu turno, se vinculam ao todo mediante o processo educativo.
Com efeito, a Educação enquanto uma prática social concreta visa, explicitamente, consolidar ou transformar a estrutura sócio-econômica, implicando esta última na simultânea transformação da relação de poder vigente.
Nesta perspectiva percebemos que o Planejamento Educacional também guarda em seu próprio bojo uma função contraditória.Por um lado, ao implementar as Políticas Educacionais mediante a ação planificada, o Estado viabiliza o exercício do poder social que se corporifica nas idéias, nos planos, na legislação educacional e nas medidas administrativas, com vistas à consolidação de seu projeto hegemônico.
Noutro sentido, o Planejamento revela um caráter eminentemente transformador que é tanto mais ativado quanto mais os planejadores dão ênfase à perspectiva política, à proporção que conseguem apreender a dimensão social do ato de planejar, adequando suas práticas pedagógicas a esta dimensão.
Neste sentido, o planejador também é um ator político. Exerce um papel de agente viabilizador de uma práxis coerente com o discurso proclamado, numa postura crítica, por excelência, frente à realidade sócio-educacional.Assim, os planejadores poderão fazer de sua ação planificadora um ato concreto de transformação, a partir da construção de sua identidade política, da compreensão de que fazem parte de um estrato social de trabalhadores que se encontram subordinados às restrições do processo de produção da sociedade classista.
A prática do Planejamento Educacional se firmada na nítida percepção histórico-crítica da realidade, se voltada para fins político-educacionais compatíveis com os reais interesses da classe trabalhadora e, se munida de uma competência técnica, exercerá, certamente, decisivo papel na edificação de um projeto social mais igualitário.
Pensar, pois, o Planejamento Educacional na dimensão da transformação, pressupõe um permanente processo de reflexão acerca da Educação no sentido de desvelar possibilidades de superação de práticas educativas conservadoras, ao mesmo tempo em que possa contribuir para a concretização de um projeto social a favor das classes populares e ao qual se acha articulado.
Finalmente, as possibilidades da materialização de um Planejamento Educacional de traço transformador se acham estreitamente vinculadas ao próprio processo de organização da sociedade civil. Quanto maior o grau de mobilização popular maiores espaços de consolidação de um planejamento notadamente transformador, o que ratifica a dimensão política do ato de
planejar.
Portanto, a correlação de forças que se trava entre as classes fundamentais da sociedade apontará a direção do caráter dominante do Planejamento: CONSERVAÇÃO OU TRANSFORMAÇÃO?

Recife, junho de 1989.

BIBLIOGRAFIA

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CURY, C. J. Educação e Contradição: Elementos metodológicos para uma teoria crítica do fenômeno educativo. S. Paulo, Cortez, autores associados, 1985.
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[1] Doutora em Sociologia e professora do Centro de Educação da UFPE.
[2] Mestre em Ciência política e professor da UFPB

DEMOCRACIA E ÉTICA - nota da CNBB sobre o momento político nacional

Nós, Bispos do Conselho Permanente da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), acompanhamos, perplexos, com todo o povo brasileiro, o momento político atual. São freqüentes as denúncias de corrupção em várias instâncias dos Três Poderes. Cresce a indignação ética diante da violação de valores fundamentais para a sociedade. A ambição desmedida de riqueza e de poder leva à corrupção. A denúncia do profeta Isaías vale também hoje: "eles gostam de subornos, correm atrás de presentes; não fazem justiça ao órfão e a causa da viúva nem chega até eles" (Is 1,23). Por isso, as palavras do apóstolo Paulo são apropriadas para este momento: "Não te deixes vencer pelo mal, mas vence o mal com o bem" (Rm 12,21). A corrupção e a impunidade estão levando o povo ao descrédito na ação política e nas instituições, enfraquecendo a democracia. A crise, decorrente da falta de consciência moral, é estimulada pela ganância e marcada pelos corporativismos históricos, que utilizam as estruturas de poder para benefício próprio e de grupos. Os empobrecidos são os mais prejudicados com o desvio das verbas públicas. Os poderes constituídos precisam assumir sua responsabilidade diante da corrupção e da impunidade. Urge também uma profunda reforma do atual sistema político, não limitada à revisão do sistema eleitoral. É necessário aprimorar os mecanismos da democracia representativa e favorecer a democracia participativa; a regulamentação do Art. 14 da Constituição Federal oferece esta possibilidade de participação por meio de referendos, plebiscitos e conselhos. A experiência de participação popular na política é uma conquista e um patrimônio precioso da sociedade. O povo brasileiro precisa recuperar a esperança. A credibilidade e a legitimidade de nossas instituições serão asseguradas pela apuração da verdade dos fatos, pela restituição dos bens públicos apropriados ilicitamente e pela punição dos delituosos. Queremos estimular os cristãos que, em nome da sua fé, se engajam no mundo da política, dizendo-lhes que vale a pena dedicar-se à nobre causa do bem comum. O exercício responsável da cidadania é um imperativo ético para todos. Conclamamos as pessoas de boa vontade e as organizações da sociedade a se posicionarem com coragem, repudiando os desmandos e a impunidade, construindo uma convivência social sadia e velando pelo exercício do poder com honestidade. Esta crise política poderá se tornar uma ocasião de amadurecimento das instituições democráticas do País, se levar a um comprometimento maior com a verdade que nos liberta e com a luta por um Brasil justo, solidário e livre, onde "justiça e paz se abraçarão" (Sl 85,11). Brasília, 21 de junho de 2007.
Dom Geraldo Lyrio Rocha Arcebispo de Mariana - Presidente da CNBB Dom Luiz Soares Vieira Arcebispo de Manaus - Vice-Presidente da CNBB Dom Dimas Lara Barbosa Bispo Auxiliar de São Sebastião do Rio de Janeiro - secretário-Geral da CNBB
P.s.: Este pronunciamento já não era sem tempo. Agora falta ser corroborado pela OAB, militares, professores, médicos e demais segmentos lúcidos desta nação. Haroldo/RJ

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A democracia no Brasil

Luis Felipe Miguel

Há mais de 20 anos, em março de 1985, os civis voltaram a exercer o poder no Brasil, depois de uma longa ditadura militar. O retorno do governo civil é um dos marcos da redemocratização do país, seguido pela promulgação de uma nova Constituição, em 1988, e da eleição direta para a presidência da República, em 1989. Para as ciências sociais, assim como para a mídia, para os políticos e para o próprio senso comum, nós hoje vivemos numa democracia. Mas em que democracia nós estamos vivendo?
De acordo com a etimologia da palavra, “democracia” quer dizer “governo do povo”. Herdamos não só a palavra, mas a própria idéia de democracia, da Grécia antiga. Lá, nos séculos V e IV antes de nossa era, floresceu um regime de governo no qual as decisões políticas eram tomadas pelo conjunto dos cidadãos, reunidos em assembléia. O “governo do povo” tinha, então, um sentido bastante literal: cada cidadão participava diretamente das decisões de governo. Os cargos públicos permanentes eram, em geral, preenchidos por sorteio.
Hoje, tal forma de organização política é considerada inviável. Entre os problemas, que em geral são apontados, está o tamanho dos Estados nacionais contemporâneos e de suas populações: não dá para reunir todo mundo numa assembléia. Além disso, as questões de governo teriam se tornado mais complexas, exigindo maior especialização. Há um ponto adicional. A democracia grega excluía da cidadania a maioria dos habitantes; estavam de fora mulheres, escravos e estrangeiros, além das crianças. Com isso, o nível de conflito potencial na arena política ficava bem reduzido. Uma das características mais importantes das experiências democráticas atuais é a crescente incorporação dos vários grupos sociais à cidadania. A diversidade de interesses é muito grande e, portanto, mecanismos de mediação são necessários para evitar que o conflito social atinja níveis explosivos.
Nossas democracias são, então, democracias representativas. Mas a familiaridade com que a expressão “democracia representativa” é recebida não deve obscurecer o fato de que ela encerra uma contradição. Trata-se de um governo do povo no qual o povo não está presente no processo de tomada de decisões. De maneira um pouco mais sistemática, é possível observar que a construção de uma ordem democrática, qualquer que seja ela, coloca uma série de desafios. Afinal, é necessário gerar uma “vontade coletiva” partindo de um grupo de pessoas com preferências diferenciadas. É necessário permitir a livre expressão dos interesses em conflito, mas sem ameaçar a manutenção de uma unidade mínima, sem a qual nenhuma sociedade pode existir. É necessário garantir que indivíduos desiguais, no que se refere aos recursos de que dispõem, partilhem de uma igualdade política.
São desafios que estão presentes mesmo em situação de “democracia direta”. Mas a representação política coloca um novo e gigantesco conjunto de problemas, tão ou mais grave que o primeiro. São ao menos três problemas fundamentais, estreitamente ligados entre si:
(1) a separação entre governantes e governados, isto é, o fato de que as decisões políticas são tomadas de fato por um pequeno grupo e não pela massa dos que serão submetidos a elas;
(2) a formação de uma elite política distanciada da massa da população, como conseqüência da especialização funcional acima mencionada. O “princípio da rotação”, crucial nas democracias da Antiguidade – governar e ser governado, alternadamente –, não se aplica, uma vez que o grupo governante tende a exercer permanentemente o poder; e
(3) a ruptura do vínculo entre a vontade dos representados e a vontade dos representantes, o que se deve tanto ao fato de que os governantes tendem a possuir características sociais distintas dos governados (são quase sempre mais ricos e mais instruídos do que a média) quanto a mecanismos intrínsecos à diferenciação funcional, que agem mesmo na ausência da desigualdade na origem social. Isto é, os governantes têm interesses distintos do povo, pelo simples fato de serem governantes.
Fica claro que manter a vinculação da democracia com o sentido original de “governo do povo”, nas condições dos regimes representativos, é uma difícil tarefa. Na definição corrente de democracia, cuja origem, na metade do século XX, é a teoria de um economista austríaco, Joseph Schumpeter, há um regime democrático quando o governo nasce de eleições populares competitivas. Trata-se de um simples procedimento; se o governo é eleito pelo método eleitoral, é democrático, não importa quais políticas adota. Quando nós focamos na qualidade das democracias representativas, porém, torna-se importante saber se os governantes realmente representam as vontades e os interesses do povo que os elegeu.
De maneira geral, os regimes democráticos contemporâneos respondem bastante mal aos desafios ligados à realização do ideal de um governo do povo. Vários estudos constatam, em diversos países do mundo, que as pessoas se mantêm fiéis à idéia de democracia, mas encaram com desconfiança as instituições representativas. Isto é, não se sentem realmente representadas nos centros de poder. Onde o voto é facultativo, esse sentimento se traduz em taxas crescentes de abstenção eleitoral. Mais ou menos por toda a parte, a lealdade aos partidos políticos declina e se amplia o ceticismo quanto às possibilidades transformadoras da política.
Em países como o Brasil, existem três agravantes. Primeiro, a recente experiência do regime ditatorial torna necessário reconstruir instituições democráticas, antes mesmo de se pensar em aprimorá-las. Em segundo lugar, a pobreza de vastos contingentes da população priva-os das condições materiais mínimas para o exercício da cidadania. Por fim, o novo cenário mundial – a chamada “globalização” – tornou os Estados dos países periféricos muito frágeis diante das grandes corporações mundiais, retirando questões cruciais do âmbito da decisão democrática.
Do ponto de vista formal, a democracia brasileira avançou bastante. Todos os principais postos nos poderes executivo e legislativo são preenchidos através de eleições, nas quais a competição é ampla. O direito de voto foi estendido até o limite do que comumente se julga razoável, com sua concessão aos analfabetos e aos jovens entre 16 e 18 anos. Os três poderes são formalmente independentes, ainda que o executivo prepondere (o que é uma tendência mundial). Mesmo nas relações civis-militares, uma área crítica no início da transição do autoritarismo para a democracia, os avanços foram significativos e hoje a influência política das forças armadas está bastante reduzida.
O processo eleitoral se firmou como grande mecanismo de legitimação do poder, mesmo em meio à crise econômica profunda e a seguidos escândalos de corrupção. As soluções das crises passam sempre por novas eleições, que ainda aparecem como momentos de renovação da esperança. Mas as regras eleitorais ainda são marcadas por certa indefinição, sofrendo adaptações de acordo com as circunstâncias. O caso mais importante foi a instituição da reeleição, aprovada pelo Congresso em 1996, visando permitir a recondução do presidente Fernando Henrique Cardoso em meio a denúncias de corrupção de parlamentares.
Entre os “créditos” da democratização está a alternância no poder – afinal, transferir o governo pacificamente para um opositor é uma das “provas” do funcionamento da democracia. O primeiro presidente eleito, Fernando Collor, batia de frente no governo de José Sarney. Fernando Henrique era ministro de Itamar Franco, que sucedeu Collor após o impeachment, mas após dois mandatos foi substituído por Luiz Inácio Lula da Silva, veterano líder oposicionista, à frente de um partido de base socialista. A campanha eleitoral foi tranqüila e não houve qualquer ameaça à posse do vencedor.
Mas, por trás da alternância nominal dos governantes, há muita continuidade. As forças políticas se tornaram muito parecidas, reduzindo o leque de opções disponível nas eleições. A esquerda, em especial, foi “domesticada”, reduzindo seu compromisso com medidas de justiça social e aceitando o modelo econômico vigente. O Lula que se elegeu em 2002 era adversário político de Fernando Henrique, mas seu governo não apresentou propostas muito diferentes do anterior.
Parece haver um consenso de que, nas novas condições da economia e da política globais, não há espaço para uma gestão diferente de Estados periféricos, condenados a buscar uma inserção subordinada no mercado mundial e a internalizar fortemente os interesses dos investidores externos potenciais. Tais circunstâncias forçam a esquerda a moderar seu programa, abandonando os diferenciais que a caracterizavam em prol de um pragmatismo que indicaria sua maturidade e responsabilidade. Políticas sociais inclusivas, que promovam a universalização das condições materiais de acesso à cidadania, são em geral engavetadas ou aplicadas de forma tímida, já que precisam se submeter aos imperativos de ajustes fiscais. Direitos trabalhistas e previdenciários recuaram, após a redemocratização, pois são considerados prejudiciais à “competitividade” econômica, aumentando os custos do trabalho para o capital.
Não é possível discutir aqui até que ponto a chamada “globalização” realmente engessa as políticas governamentais, tema que é motivo de polêmica. Mas, na medida em que os atores políticos relevantes acreditam nisso, ou agem como se acreditassem, a política democrática se transforma num jogo desprovido de efetividade, até mesmo de realidade. Reduz-se o único poder do cidadão comum, que é o voto: ele não indica mais o rumo que deseja para a sociedade, já que as opções não se diferenciam entre si.
As propostas de transformação da realidade tendem a se tornar cada vez mais irrelevantes, guetificadas, vinculadas a grupos com escassa penetração social, que quase sempre são ignorados pelos ocupantes das posições centrais do campo político e pela mídia. Parece que chegamos ou estamos prontos para chegar a um grau elevado de “maturidade” política, isto é, de desencanto com as possibilidades abertas pelas instituições, levando não à revolta, mas ao conformismo. Isto é, estamos nos aproximando da posição dos países desenvolvidos, na América do Norte ou na Europa Ocidental – embora nas nossas condições de desigualdade social profunda e pauperização de significativa parcela da população. Ao mesmo tempo, os padrões tradicionais da política de clientela continuam vigorando, no interior ou na periferia das grandes cidades, alimentando a máquina do caciquismo local, no Brasil.
Não se trata de negar as conquistas democráticas brasileiras. Com todas as suas falhas, há um Estado de Direito instituído, com mecanismos – nem sempre eficientes – de proteção às liberdades dos cidadãos. Mas ainda há muito por fazer. Se a preocupação é apenas com a “consolidação” de um regime que se reduz, praticamente, à concorrência eleitoral, então pode ser reconfortante observar que o descrédito nas instituições não se traduz em apoio ao autoritarismo. Porém, temos um regime que, embora nascido de eleições competitivas, parece incapaz de responder às demandas populares. Até mesmo em algo tão básico, tão consensual como o combate à corrupção, fica clara a incapacidade que o povo tem de impor sua vontade a seus representantes formais.
Os desafios a serem enfrentados são muitos, incluindo a redistribuição dos recursos políticos, democratização da comunicação de massa, fortalecimento da sociedade civil. Em todos eles, há um componente que aponta para a redução das desigualdades sociais. Um povo que não disponha das condições básicas para uma vida digna não estará em condição de exercer a soberania – que, segundo o ideário democrático, é o seu papel.
Luís Felipe Miguel é professor do Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília, onde lidera o grupo de pesquisa “Democracia e democratização”; pesquisador do CNPq
500 anos de eleições
As eleições não são uma experiência recente no País. O livre exercício do voto surgiu em terras brasileiras com os primeiros núcleos de povoadores, logo depois da chegada dos colonizadores. Foi o resultado da tradição portuguesa de eleger os administradores dos povoados sob domínio luso. Os colonizadores portugueses, mal pisavam a nova terra descoberta, passavam logo a realizar votações para eleger os que iriam governar as vilas e cidades que fundavam. Os bandeirantes paulistas, por exemplo, iam em suas missões imbuídos da idéia de votar e de serem votados. Quando chegavam ao local em que deveriam se estabelecer, seu primeiro ato era realizar a eleição do guarda- mor regente. Somente após esse ato eram fundadas as cidades, já sob a égide da lei e da ordem. Eram estas eleições realizadas para governos locais.
As primeiras eleições
As eleições para governanças locais foram realizadas até a Independência. A primeira de que se tem notícia aconteceu em 1532, para eleger o Conselho Municipal da Vila de São Vicente-SP. As pressões populares e o crescimento econômico do país, contudo, passaram a exigir a efetiva participação de representantes brasileiros nas decisões da corte. Assim, em 1821, foram realizadas eleições gerais para escolher os deputados que iriam representar o Brasil nas Cortes de Lisboa. Essas eleições duraram vários meses, devido a suas inúmeras formalidades, e algumas províncias sequer chegaram a eleger seus deputados.
Influência religiosa
A relação entre Estado e Religião, até fins do Império, era tamanha que algumas eleições vieram a ser realizadas dentro das igrejas. E durante algum tempo foi condição para ser eleito deputado a profissão da fé católica. As cerimônias religiosas obrigatórias que precediam os trabalhos eleitorais só foram dispensadas em 1881, com a edição da Lei Saraiva. Essa ligação entre política e religião somente cessou com a vigência da Constituição de 1891, que determinou a separação entre a Igreja e o Estado
Eleições em quatro graus
As votações no Brasil chegaram a ocorrer em até quatro graus: os cidadãos das províncias votavam em outros eleitores, os compromissários, que elegiam os eleitores de paróquia, que por sua vez escolhiam os eleitores de comarca. Estes, finalmente, elegiam os deputados. Os pleitos passaram depois a ser feitos em dois graus. Isso durou até 1881, quando a Lei Saraiva introduziu as eleições diretas. Das bolas de cera à urna eletrônica Os votos eram a princípio depositados em bolas de cera chamadas de pelouros; depois vieram as urnas de madeira, as de ferro e as de lona, até que se implementou em todo o País, no ano 2000, o voto informatizado, realizado em urnas eletrônicas que possibilitam a apuração das eleições quase que de forma imediata.
Eleições livres
Até 1828, as eleições para os governos municipais obedeceram às chamadas Ordenações do Reino, que eram as determinações legais emanadas do rei e adotadas em todas as regiões sob o domínio de Portugal. No princípio, o voto era livre, todo o povo votava. Com o tempo, porém, ele passou a ser direito exclusivo dos que detinham maior poder aquisitivo, entre outras prerrogativas. A idade mínima para votar era 25 anos. Escravos, mulheres, índios e assalariados não podiam escolher representantes nem governantes.

ESPAÇO ESCOLAR: conservação ou transformação

Prof. Célia Costa
Prof. Itamar Nunes

Voltamos a dar à Pedagogia aquele aspecto familiar, misto de hesitação e de audácias, de receios e de clarões de Arco-Íris, de risos e de lágrimas também. Voltamos a colocar a educação no próprio seio do porvir do homem” (Célestin Freinet).

Este trabalho tem por objetivo tecer uma breve reflexão acerca da natureza predominante da prática educativa que vem se inscrevendo no espaço escolar. Conservação e/ou transformação constitui uma questão filosófica que ao longo da história tem dividido pensadores que lidam com pesquisas relativas à prática e à teoria da educação.Historicamente, o espaço escolar vem se prestando à manutenção da ordem social vigente, ao predomínio dos valores, das relações de poder e de produção prevalecentes. Isso deve-se à condição de ser de sua criação enquanto integrante de um sistema nacional de ensino, cuja afirmação, nas sociedades ocidentais, coincide, sobretudo, com o surgimento da sociedade capitalista ou do trabalho[3].Nesse sentido, a educação é como um espelho fiel que nos reproduz com clareza o que uma sociedade é, o que ela deseja fazer de si e o que ela afirma desejar, tanto quanto as enormes distâncias que por vezes se criam entre cada um destes termos (Vale, p. 8, 1997).Tratando-se da escola pública, observa-se que desde a sua criação ela se acha permeada de uma essencialidade eminentemente política na medida em que, nascendo no bojo da reelaboração da sociedade, carrega consigo o compromisso de veicular a concepção da rés pública, contribuindo para a construção da nação e para a formação de seus cidadãos. Portanto, encontra-se firmada no imaginário social presente nos valores e visões de mundo inerentes à esfera política, entendida em seu sentido mais amplo, isto é a sociedade, só podendo ser interpretada a partir das suas finalidades, quer implícitas, ou declaradas.Os pensadores crítico-reprodutivistas, nos anos 60 e 70, concorreram para a desmistificação da educação e da escola no capitalismo. Pensadores como Bourdieu e Passeron, Establet e Baudelot e Althusser, importantes pesquisadores franceses comprovaram, em seu sistema educacional, o poder ideológico que a educação carrega, conferindo à escola, enquanto instituição social responsável pela educação formal, o papel de preservação do status quo dominante.Na verdade, no capitalismo, como em qualquer sistema social classista, a existência da escola acha-se determinada pelos condicionantes estruturais que lhe conferem a tarefa de concorrer para a manutenção das relações sociais típicas desse modelo societal, fazendo com que toda a estrutura organizacional e proposta educativa estejam pautadas nos princípios que inspiram a própria ordem social capitalista[4]. Aqueles princípios, ditos liberais, da igualdade formal, da liberdade, do direito à propriedade, da segurança, da justiça e da concepção individualista de sociedade, que fundamentam a competitividade do sistema e, em última instância, legitimam a desigualdade social, são os mesmos pressupostos que nutrem o ideário educacional capitalista.Nessa perspectiva, assiste-se na escola, assim como em outros espaços institucionais do sistema, a presença de relações sociais eivadas da dominação através da existência de micropoderes[5], da competitividade, da racionalidade instrumental que orienta toda a base estruturante do currículo, fazendo com que a prática pedagógica, seja a tradução de uma violência simbólica[6], na medida em que tenta impor significados como algo legítimo a todos, ocultando as relações de forças que lhes são subjacentes; ao mesmo tempo, que busca inculcar nas crianças das diferentes classes sociais saberes práticos envolvidos na ideologia dominante (Althusser,1977).Para a maioria de nossas crianças e adolescentes a escola representa o preço social que têm que pagar face à expectativa de um futuro promissor. Nela, submetem-se à árdua tarefa de um processo educativo que não tem passado de adestramento, de adequação às normas sociais vigentes. Para Lauro de Oliveira Lima, as escolas celebram apenas, um processo litúrgico (um faz de conta) semelhante às cerimônias que marcam os ritmos sócio-antropológicos da vida coletiva (Lima, 1996). Isto implica dizer que as nossas escolas não têm, em sua grande maioria, se constituído em espaço feito de vida e a serviço da vida.O nosso modelo prevalecente de escola carrega consigo históricas mazelas que a tornam locus de fracasso para muitos. Um breve quadro da escola brasileira nos revela dentre outros fatores, a sua excessiva e esclerosada burocratização, responsável pelo emperramento de suas funções, fazendo-a preocupar-se mais com os meios em detrimento dos fins; um corpo técnico-docente, em grande medida, desqualificado face aos próprios avanços téorico-metodológicos no campo da educação, não investindo num processo sistemático de capacitação permanente, estratégia capaz de contribuir para que a escola saia do obsoletismo parasitário e enfrente as rápidas mudanças, sobretudo, com o avanço da ciência e da tecnologia que vem se operando na sociedade, a partir do processo de globalização e da nova ordem econômica.Parafraseando, ainda, Lima, o professor típico é um artesão que se repete indefinidamente na sua rotina secular (Ibdem) e quando tenta sair da mesmice é bombardeado pela repressão escolar, não obstante, guardarmos aqui as devidas proporções, tendo em vista a existência de saltos qualitativos na experiência docente de muitos profissionais[7].Ressalte-se que, apesar de situarmos a prática docente como um dos fatores de desqualificação escolar, há de convirmos que tal problemática assume uma feição contraditória, pois são os próprios educadores produtos e vítimas do sistema educacional.Por outro lado, a prática escolar vem concedendo peso significativo a uma visão conteudista sem grande relevância social, produzindo nos alunos deformações, muitas vezes irreparáveis, violentando-os em seu desenvolvimento cognitivo, apelando para a domestificação, a repetição e a memorização, negando-lhe aquilo que poderia ser denominado de dúvida metodológica (Ibdem).Convertida numa grande máquina classificatória, a escola tem se utilizado de um processo avaliativo avassalador e nefasto que encontra na reprovação seu mérito maior. De fato, a prática pedagógica da escola tem sido a única na sociedade que aposta no seu próprio insucesso. Assistimos, atônitos, educadores se vangloriarem da capacidade que possuem de ampliar o exército dos fracassados. Sua autoridade tem se afirmado na relação direta ensino X reprovação, através das famigeradas provas e notas que ocupam papel relevante no cotidiano escolar, constituindo preocupação, sobretudo, das famílias que nelas ainda creditam a possibilidade de seus filhos galgarem patamares superiores na excludente e seletiva escala social, concepção que vem sendo desmistificada nas últimas décadas.A escola vista a partir dessa ótica, traz consigo a grande missão de ratificar a lógica do modelo, mudando, de vez em quando, a sua face em função dos processos de modernização do próprio sistema, sem contudo, perder de vista, a essência da conservação que lhe é peculiar.Dito de outra forma, a relação entre educação e sociedade acha-se demarcada pelas etapas de desenvolvimento do capitalismo que, historicamente, nas passagens do mercantilismo para o industrialismo e deste para o monopolismo, propiciaram certas mudanças na forma de organização da produção na sociedade – do artesanato à manufatura, desta à máquinofatura e finalmente, em nossos dias, à automação – e, concomitantemente, mudanças significativas na organização da escola, adequando-a aos imperativos de cada processo modernizante.Nesse sentido, a própria Pedagogia, enquanto teoria da educação, vai, historicamente, assumindo contornos diferenciados, acompanhando a própria trajetória da sociedade. Assim, podemos visualizar no cotidiano da escola, diferentes formas de pensar e de fazer a educação a exemplo da pedagogia tradicional, da pedagogia escolanovista, da pedagogia tecnicista e neotecnicista, cujas raízes se acham firmadas na compreensão de mundo capitalista, fazendo parte do espectro conservador da educação.Para Apple, um dos teóricos da reprodução revisitada, o sistema educacional, ao fazer parte das relações sociais capitalistas, é também contraditório. Nesse sentido, a educação não é apenas espaço de reprodução pois, na medida em que reproduz a sociedade, a escola, enquanto uma instituição social capitalista reproduz, contraditoriamente, a luta entre a conservação e a transformação.Segundo esse autor, as escolas não são ” meramente” instituições de reprodução, instituições em que o conhecimento explícito e implícito ensinado molda os estudantes como seres passivos que estarão aptos e ansiosos para adaptar-se a uma sociedade injusta. Esta interpretação é falha, sob dois aspectos centrais: primeiramente, ela vê os estudantes como internalizadores passivos de mensagens sociais pré fabricadas. (...) A interpretação da reprodução é demasiado simples também sob outro aspecto. Ela subteoriza e portanto negligencia o fato de que as relações sociais capitalistas são inerentemente contraditórias sob algumas formas muito importante (Apple, 1989).Nessa mesma perspetiva Gandin afirma que se considerarmos a escola apenas como uma agência da (re)produção de hábitos e atitudes necessários ao ajustamento das novas gerações, fica impossível incluir aí a idéia de transformação. Mas Apple ao resgatar a idéia da tensão existente entre conservação/transformação inerente à educação porque é inerente a própria sociedade como um todo, dá uma nova perspectiva à discussão da reprodução (Gandin, 1995).Ratificamos tais concepções, comungando com a idéia de que existe na educação espaço para uma intervenção transformadora, na medida em que ela for capaz de veicular, considerando os conflitos que permeiam a própria ação educativa, contravalores à sociedade capitalista.Assim, contraditoriamente, porém, as formas de pensar e de fazer a prática educativa na direção da conservação, convivem com posturas pedagógicas que tentam romper com o instituído, inspirando-se numa razão crítica e comunicativa, tomando o trabalho interativo como o cerne da ação pedagógica escolar e, dessa forma, instituindo uma nova ação educativa.Cabe ressaltar, que o processo de democratização que vem se dando no país com avanços e limites, a partir dos anos 80, levando ao governo forças sociais e políticas comprometidas com projetos sociais progressistas, em importantes Estados e municípios brasileiros, a exemplo de Pernambuco, com a Frente Popular e nas administrações lideradas pelo Partido dos Trabalhadores como Belo Horizonte e Porto Alegre, possibilitaram a experienciação de políticas educacionais que acenam para construção de uma escola voltada para a maioria e com qualidade para todos.Nesse sentido, é importante destacar, que essa forma de conceber a escola em sua relação com a sociedade e o mundo da produção, não pode ser analisada de forma mecânica e metafísica, pois corremos o perigo de minimizar as lutas, historicamente empreendidas pelas classes trabalhadoras, no sentido de incluir suas demandas nas políticas públicas e na linguagem do Estado - o Direito -, redefinindo, por conseguinte, o espaço escolar, que por essência é dialético.Lutas sociais que se desenvolveram no mundo da produção, de certa forma foram, também, traspassadas para o mundo escolar, a exemplo, das reivindicações e das significativas conquistas pela democratização do acesso e da gestão e, hoje, sobretudo, pela melhoria da qualidade do ensino que interessa à maioria da população trabalhadora.Assim, nem só de conservação vive a escola, isto é, nem só da reprodução ideológica e da ordem social vigente vive o espaço escolar, ele encerra também um locus de transformação que lhe dá uma dinâmica própria, abrindo brechas e possibilidades alternativas de um novo fazer educativo pautado nos contravalores que circulam no todo social.A sociedade capitalista tem essa grande contradição. Se por um lado cria instituições que têm funções de perpetuação do sistema, por outro lado, “admite” a existência de um certo pluralismo ideológico que permite lutar pela reversão da ordem instituída. Por isso, é possível afirmar que os valores democráticos constituem um valor universal[8] na medida em que, contraditoriamente, permitem a luta por uma nova hegemonia, através da organização e da mobilização dos sem propriedades (sem terra, sem casa, sem trabalho, sem escola, sem comida, sem esperança etc.) e daqueles que acreditam no poder de se instaurar um novo modelo de sociedade a partir da importante contribuição da escola em suas articulações com outras instituições da sociedade civil.O caráter transformador da escola aponta para a possibilidade de se instalar uma sã rebeldia enquanto semente geradora de um novo modo de pensar a escola, tornando-a um espaço vivo, prazeroso, descontraído, livre, sem perder de vista a construção de um conhecimento verdadeiramente significativo, na medida em que interagindo com a vida, se revela útil à vida e para a vida.Várias têm sido as tentativas de rompimento de práticas educativas comprometidas com a manutenção da ordem social predominante. As teorias críticas da educação têm dado, sem sombra de dúvidas, relevantes contribuições à prática pedagógica, imprimindo-lhe inovações que vêm concorrendo para a construção de um novo perfil escolar.Foi na tentativa de encontrar experiências significativas de práticas que se distanciassem do convencional que optamos por selecionar algumas escolas socialmente reconhecidas como veiculadoras de uma nova concepção educacional, de caráter alternativo, na cidade do Recife. Assim, tivemos oportunidade de ver de perto as experiências pedagógicas vivenciadas nas escolas: Arco Íris, Capibaribe e Recanto, escolas que integram a rede particular do ensino absorvendo, fundamentalmente, uma clientela de classe média cujas famílias, em sua maioria, são constituídas de intelectuais engajados em movimentos sociais e políticos progressistas. Nelas, buscamos ouvir alunos, professores, técnicos e direção, tentando captar como a escola se organiza, funciona e põe em prática seu projeto educativo.Dos depoimentos expressos podemos apreender alguns aspectos que foram realçados na prática pedagógica dessas escolas como:Projetos educativos fundamentados em referenciais teóricos da Pedagogia de Freinet, de Paulo Freire e na perspectiva construtivista de Emília Ferreiro;Propostas políticos pedagógicos alicerçados em cinco princípios básicos:respeito aos conhecimentos prévios dos alunos;a prática da liberdade de expressão;tratamento experimental dos conteúdos curriculares - preocupação com o por quê dos conhecimentos;cooperação;trabalho como categoria social básica;Ênfase ao desenvolvimento da criatividade dos alunos através das "artes";Inclusão de artes, esportes e lazer como eixos curriculares;Uso de temas geradores na abordagem curricular – complexos temáticos ;Ênfase ao desenvolvimento do senso crítico para a formação da cidadania;Democracia, cidadania, solidariedade, respeito ao outro e autonomia como valores fundamentais da prática educativa;Participação dos alunos em atividades como conselho de classe e conselho escolar;Participação dos pais nos processos pedagógicos e administrativos, inclusive na sua gestão financeira;Do exposto, percebe-se que a preocupação explícita com relação à consideração das experiências e dos conhecimentos prévios dos alunos se justifica pela própria base teórica que inspira o projeto educativo dessas escolas que encontram em Paulo Freire e em Freinet as pilastras de suas propostas pedagógicas. De Freire acha-se presente o pressuposto da educação enquanto uma prática dialética, em que o educador e o educando aprendem mutuamente, onde o conhecimento também entendido numa perspectiva dialética, traduz o constante movimento de pensar sobre a prática e a ela retornar, transformando-a . Pensar, portanto, em cima do concreto, do real e não pensar pensamentos, o que significa não encarar o conhecimento a partir de uma atitude passiva e bancária, visto que o conhecimento do conhecimento anterior a que os educandos chegam ao analisar a sua prática concreta, abre-lhe a possibilidade de um novo conhecimento (Gadotti, 1993). Conhecimento novo que, indo mais além dos limites do anterior, desvela a razão de ser dos fatos, desmistificando as falsas interpretações dos mesmos.Isso nos é revelado a partir das seguintes falas: a escola permite o debate de temas a partir do conhecimento que as crianças trazem consigo; a escola busca partir do conhecimento existente para desenvolver novas idéias nos alunos; exploração da realidade do aluno, partindo-se do aluno, do que ele traz da vida.Para tais escolas, existe a forte preocupação com a socialização dos conhecimentos, com a troca geradora de um novo conhecimento. Um conhecimento que se obtém mediante a contextualização, que assume a condição um princípio fundamental na abordagem curricular, permitindo ao aluno estabelecer relações e compreender conceitos.Já de Freinet, cujos ideais revolucionários de educação situam o trabalho como categoria central da vivência, pedagógica, encontramos na prática cotidiana de duas dessas escolas os seus cinco princípios educativos: respeito aos conhecimentos prévios dos alunos, tateamento experimental, livre expressão, cooperação e trabalho.De fato, na prática dessas escolas, sobretudo daquelas de inspiração freinetiana, adquire relevo o uso de situações desafiantes do cotidiano em todas as áreas. O desenvolvimento intensivo da pesquisa relacionada com as questões da vida diária dos alunos e da escola, observando-se esta prática do Pré-escolar ao 2o grau.Na escola Arco Íris, por exemplo, escola que oferece o ensino do Pré-escolar e fundamental de 1o à 4o série, verificamos essa preocupação inclusive, mantendo a participação dos pais e de pessoas da comunidade no desenvolvimento de pesquisas e dos temas trabalhados no seu dia a dia. Complexos temáticos como: a ação da cidadania contra a miséria e pela vida, a questão do meio ambiente, da reforma agrária, do desemprego, a organização da sociedade em movimentos sociais, a exemplo dos sem terra, dos negros, dos feministas e as formas de lutas dos excluídos, são conteúdos integrantes do currículo dessa escola. Elucida essa fato a participação dos alunos numa das greve dos professores da UFPE, conforme ilustração ao lado.Na verdade, o trabalho com os complexos temáticos provoca a percepção e a compreensão da realidade, explicita a visão de mundo em que se encontram todos os envolvidos em torno de um objeto de estudo e evidencia as relações existentes entre o fazer e o pensar, o agir e o refletir, a teoria e a prática. (Rocha, 1994). Permitem, assim, uma visão de totalidade, em suas múltiplas dimensões, mediante um olhar particular de cada área do conhecimento, o que possibilita romper com a sua fragmentação.A prática da construção coletiva do conhecimento é uma tônica nessa escola que pode ser constatada em textos coletivamente elaborados, em pesquisas e relatos de experiências vividas pelos alunos em visitas a locais onde os fatos históricos se dão. A participação dos alunos dessa escola, intervindo nos processos sociais é uma prática sistemática na forma de abordar o conhecimento, articulando teoria e prática numa perspectiva contextualizada, conforme evidenciamos na carta enviada a Betinho na Campanha Contra a Fome, publicada no jornal do IBASE, de circulação nacional.Encontramos, nos cadernos Arco Íris, A sabedoria popular e a sabedoria da escola: subsídios para uma prática de construção de conhecimento, a concepção de que a abordagem de temas tem um objetivo comum, compreender esse mundo que nos rodeia: a natureza, os homens, como vivem, como se organizam, como produzem, como festejam. É o tema organizando nosso processo de compreensão da realidade; possibilitando também a cooperação, a troca de informações e experiência; viabilizando uma abordagem funcional e integrada dos programas, nas diversas áreas do conhecimento (Ibdem).Para a Arco Íris, essa metodologia de trabalhar o conhecimento vivida pela escola, tem viabilizado, de forma mais consistente o processo de ampliação dos conhecimentos dos alunos nas diversas áreas de estudo, criando assim um desejo, necessidade de pensar, refletir, encontrar soluções, criar questões e de experimentar a alegria do saber (Ibdem).A preocupação evidenciada pelas três escolas com a livre expressão do aluno, com a formação do senso crítico com a reflexão e com a sua liberdade, permite perceber a relação existente entre conhecimento x comunicação x realidade, perpassando a idéia de que o sujeito pensante não pensa sozinho, pensa juntamente com os outros, conforme Freire. O desenvolvimento da linguagem, através da livre expressão, constitui uma das mais importantes habilidades capazes de conferir ao homem a possibilidade de exercer a condição de sujeito histórico, na medida em que é capaz de proclamar sua leitura de mundo, criticar, argumentar e contra-argumentar.Em que pese ser também uma das mais importantes habilidades exigidas, hoje, pelo mercado, através do novo ordenamento econômico mundial, é preciso desenvolver essa livre expressão dos educandos na perspectiva da humanização do homem e não meramente no sentido da sua instrumental mercantilização. Nesse aspecto, não se pode perder de vista que a livre expressão constitui requisito fundamental ao exercício de duas importantes dimensões da cidadania, a civil e a política, contribuindo, sobremaneira, para a prática do jogo democrático na escola.A ênfase evidenciada ao respeito e ao desenvolvimento da liberdade do aluno permite perceber a direção da prática educativa na perspectiva da participação livre e crítica dos educandos. Em Freire, encontramos a preocupação com um processo educativo que assume a liberdade e a crítica como modo de ser do homem e que só pode efetivar-se no contexto livre e crítico das relações que se estabelecem entre educando e destes com os educadores, no cotidiano escolar. É mediante tais práticas que o educando poderá tomar consciência de si e do mundo, se inserir na história não como espectador, mas na condição de protagonista.Tais escolas evidenciaram conceber e trabalhar a criança como ser pensante que desenvolve idéias sobre a realidade e que tem uma história, além da preocupação com a formação do espírito reflexivo do aluno quando afirmam que a cada ação corresponde uma reflexão, pois o aluno não faz nada porque se mandou.Pelas respostas dos alunos, parece que uma grande diferença entre essas escolas ditas alternativas e outras - aqui consideradas convencionais -, é a forma de relacionamento que se vive no seu cotidiano. Esse relacionamento diferente parece ser conseqüência do nível de participação dos alunos nos processos pedagógicos que se vive na escola. Observamos que essa participação não se faz de forma politicamente organizada (em todas as quatro escolas visitadas, a prática da organização política em instituições, a exemplo de Grêmios Livres, não foi evidenciada), assemelhando-se a uma relação íntima, quase familiar, tornando a escola como se fora uma extensão da própria família.A não existência, nessas escolas de um código disciplinar, de um Regimento Escolar elaborado com a participação dos alunos reforça a interpretação de que a participação politicamente organizada dos alunos parece não ser um foco central de suas propostas pedagógicas.A prática vivenciada, não obstante parecer assemelhar-se à extensão famílial, tem possibilitado a livre expressão e o debate democrático em sala de aula e na escola, a análise crítica tanto da prática educativa como em relação às questões sociais e políticas mais amplas, contribuindo para que os alunos tenham um carinho especial pela escola e amem a sua prática. Essa experiência que, de certa forma, aproxima direção/professores/técnicos dos alunos e, na maioria dos casos parece suprir, substituindo, de certa forma, a carência afetiva e o distanciamento pós-moderno nas formais relações familiar da classe média alta brasileira. Destaque-se ainda as afirmações de que essa prática possibilita relações mais fraternas, pela ausência de rígidas hierarquias que dão o tom nas escolas mais tradicionais.Outro aspecto ressaltado pelos alunos é que essa relação mais interpessoal contribui, também para a redução daquele clima de competição tão freqüente, e de certa forma estimulado pelas grandes escolas, especialmente, naquelas que preparam tendo em vista, sobretudo, a seleção do vestibular.Nesse sentido, a vida acadêmica nas escolas pesquisadas parece contribuir mais para a formação e o desenvolvimento do espírito humanista dos educandos, o relacionamento fraterno, sem o pieguismo religioso, e a vida mais solidária da prática educativa, vem concorrendo para que nasça nesses alunos o senso crítico e percebam a importância do exercício da cidadania ativa como forma de transformar a injusta sociedade capitalista e se engajem em movimentos sociais na luta pela construção de uma sociedade mais justa.Para os alunos, no entanto, lhes incomoda a visão negativa que as pessoas têm da escola . Segundo eles, o pessoal de fora acha que a escola confunde liberdade com libertinagem; confunde os alunos como baderneiros e marginais. De modo geral as pessoas acham que nossa escola é anarquista; Muita gente ignora o corpo competente de profissionais que existe aqui; O que teria de reclamar é da estrutura, do espaço físico, não ter piscina, por exemplo.As estruturas físicas de pequeno e médio porte dessas escolas, sem equipamentos sociais mais sofisticados, a exemplo de piscina, quadras desportivas, etc. e as suas relações interpessoais permitem, no dizer dos próprios alunos uma maior aproximação e uma confiança entre alunos e a comunidade acadêmica, facilitando uma abertura maior para o diálogo, a crítica , e as sugestões para o melhor andamento da instituição escolar, possibilitando ainda, um acompanhamento mais profundo do crescimento dos alunos, através de um tratamento mais personalizado.Entretanto, em que pese essa prática evidenciar uma forma de atendimento quase que personalizado, constitui um dos mais importantes fundamentos, na ação pedagógica dessas escolas, a experiência do trabalho coletivo, sugerindo que esta vivência concorre para que os alunos tenham a consciência de que o segredo do êxito nas lutas sociais está na organização coletiva para o enfrentamento. O princípio de analogia que norteia essa prática parece ser de que não existe o herói sozinho.Assim, as escolas buscam a combinação entre uma ação mais personalizada com a experiência da participação dos trabalhos em grupos, evidenciada na disposição das carteiras nas salas de aula, em sua maioria em círculos, e na livre expressão possibilitada pelos debates sobre temas da atualidade, sobretudo nas áreas das ciências humanas que concorrem para a formação da consciência crítica e da cidadania contando com a participação de pais e representantes da comunidade.É importante ainda destacar, o entendimento que essas escolas evidenciam com relação à educação como ato político que assume a finalidade de formação do cidadão. Existe uma clareza por parte do seu corpo acadêmico quanto à dimensão política e social da escola bem como uma compreensão crítica das relações de poder que se dão no âmbito escolar.Dessa forma, o princípio da participação dos pais na gestão administrativa e pedagógica, inclusive na gestão financeira, possibilita uma maior integração entre família e escola ao mesmo tempo que sinaliza para a vivência de uma gestão democrática. Assim, o nível de participação que se vive nessas escolas parece ser um dos pontos mais importantes que concorre para a formação da cidadania e para o desenvolvimento do senso crítico dos alunos.Vale lembrarmos que a questão do exercício do poder nas escolas mais convencionais vem se constituindo como um dos principais entraves no processo de democratização de suas estruturas internas. Mesmo em colégios que assumem ou tentaram assumir o Planejamento Participativo como uma grande bandeira, isso é, uma forma de pensar e de ser de seu projeto educativo, constatamos que as suas fortes e hierárquicas estruturas de poder imperram a própria ação pedagógica. Muitas dessas escolas aderem, talvez, ingenuamente, à proposta de Planejamento Participativo entendendo-a apenas em sua dimensão técnica, uma forma diferente de construir o projeto pedagógico da escola. Não percebem, contudo, a sua conotação eminentemente política na medida em que essa prática vai mexer no exercício do poder, cujos reflexos vão se fazer presentes no cotidiano da escola, através da redefinição das relações de poder, que tendem naturalmente a se tornar mais flexíveis na hierarquia burocrática da instituição. Muitas dessas escolas ao se darem conta dos perigos imputados pela prática do Planejamento Participativo desistem ao longo da caminhada, gerando frustrações, desencantamentos, desesperanças e descrenças na comunidade escolar.Contudo, não podemos negar a grande contribuição que o Planejamento Participativo vem dando ao avanço de muitas escolas, inclusive em uma daquelas incluídas na presente pesquisa – Capibaribe, fundada por Paulo Freire em 1955 - como instrumento não só de democratização do espaço escolar, bem como de construção de um projeto pedagógico que aponte para a melhoria da qualidade do ensino, na perspectiva dos que fazem o cotidiano escolar.Vale ressaltar, que a participação dos alunos, em algumas dessas escolas, em Conselhos de Classe, tem se constituído enquanto mecanismo de democratização e de melhoria da qualidade do ensino. Na escola Recanto, por exemplo, o formato diferenciado que assume o Conselho de Classe parece apontar para uma grande inovação. Nela, funcionam funcionam em caráter permanente, uma vez por semana, constituindo um espaço de participação efetiva de todos os alunos da classe, sendo por eles dirigido, propiciando um processo avaliativo das ações desenvolvidas ao longo da semana e de preparação para das atividades a serem vivenciadas na semana seguinte. Nesse processo, os alunos apontam de forma crítica avanços e limites detectados na prática escolar. Nesses fóruns, os professores participam como avaliador junto com a turma.Outra experiência no que diz respeito ao exercício do poder e à forma organizativa da escola foi detectada na escola Capibaribe, que tem sua estrutura organizativa assentada em grupos de trabalhos – GTPLAN, GTDIS, GTCAP - e em Conselhos – de pais e de alunos – sob a direção de uma gestão colegiada - o conselho diretor -, constituído por dois diretores, três coordenadores, um orientador e um assessor administrativo.Resta-nos afirmar que a (re)significação do conhecimento a partir de uma nova concepção metodológica, de forma contextualizada, a prática da participação, da gestão colegiada, do diálogo, da crítica, da livre expressão, da arte, da criatividade, da liberdade como princípio fundante da prática pedagógica, a compreensão do aluno tanto na sua dimensão individual quanto social , constituem, conforme o exposto, sinais de avanços relevantes na direção de uma prática escolar transformadora.Contudo, não obstante, os notórios avanços imprimidos à prática cotidiana das escolas alicerçados pelo pensamento crítico da educação tendo em vista a redefinição do espaço escolar, na perspectiva da vivência de uma prática alternativa, observamos que muito caminho ainda precisa ser trilhado para que, de fato, se confira à escola uma feição em sua totalidade transformadora.Gostaríamos de concluir com um desafio ratificando, juntamente com a Escola Arco Íris ao afirmar em seus escritos, as palavras de Freinet: voltamos a dar à Pedagogia aquele aspecto familiar, misto de hesitação e de audácias, de receios e de clarões de Arco Íris, de risos e de lágrimas também. Voltamos a colocar a educação no próprio seio do porvir do homem (Freinet).BIBLIOGRAFIAAPPLE, Michael. Educação e Poder. Porto Alegre: Artes Médicas, 1989.FREIRE, Paulo. Educação como prática da liberdade. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1983.GADOTTI, Moacir. Pensamento pedagógico brasileiro. S. Paulo: Ática S. A ., 1987.___________. História das Idéias Pedagógicas. S. Paulo: Ática S.A., 1993 .GANDIN, Luis Armando. Educação Libertadora: avanços, limites e contradições. Petrópolis, RJ: Vozes, 1995.LIMA, Lauro de Oliveira. Para que servem as escolas? Petrópolis, RJ: Vozes, 1995.RODRIGUES, Neidson. Da mistificação da escola à escola necessária. S. Paulo: Cortez, (coleção Polêmicas de nosso tempo , v.24.), 1989.VALLES, Lílian do. A escola imaginária. Rio de Janeiro: DO&A editora, 1997.Texto publicado na Revista da AEC,[3] A sociedade capitalista, também cognominada de sociedade do trabalho, justamente porque, pela primeira vez na história da humanidade, o Trabalho constitui uma categoria ontológica de sentido positivo, diferentemente dos modelos anteriores – sociedade escravocrata e feudal – em que o trabalho era considerado como castigo.[4] Nos modelos de sociedades do socialismo real a função da escola também não foi diferente. A escola enquanto uma instituição criada pelo poder prevalecente, tem se prestado a difusão dos valores que alicerçam o modelo da sociedade vigente.[5] Para maiores aprofundamento ler Foucault, Michel. A Microfísica do Poder.[6] Ver a Reprodução de Bourdieu e Passeron.[7] Em Pernambuco o processo de interiorização dos cursos de pós-graduação Lato Senso tem concorrido para ampliar a qualificação dos docentes sobretudo através da iniciativa da UNICAP e da UPE[8] Ver Democracia como valor universal. Coutinho, Carlos Nelson, Salamandra, 1984.

O Direito e a Democracia Moderna: a Crítica de Habermas a Weber

JESSÉ SOUZA

A tese que pretendo defender nesse texto é a de que, a partir da crítica habermasiana da concepção do direito moderno em Max Weber, podemos ter uma idéia, não só do acerto da sua crítica a Weber nesse particular, mas também da sua contribuição para o esclarecimento da articulação entre moral, direito e democracia no mundo moderno. Tentarei cumprir esse desiderato em três passos: de início, procurarei explicitar a crítica habermasiana a Weber (1); em seguida, o objetivo será reconstruir, esquematicamente que seja, a teoria habermasiana do direito e da democracia moderna (2); finalmente, procurarei mostrar a relevância das idéias desse autor para o contexto brasileiro (3).
(1) A crítica habermasiana a Weber abrange não só a concepção weberiana do direito, mas a obra desse grande pensador como um todo. Weber pode ser considerado o "interlocutor privilegiado" de Habermas, no sentido de que sua teoria pode ser compreendida, nos seus aspectos essenciais, como uma reconstrução tanto da metodologia quanto da sociologia substantiva weberiana . Apesar do nosso interesse aqui ser bem mais restrito, a crítica habermasiana da concepção do direito em Weber excede de muito a problemática especificamente técnico-jurídica da aplicação das leis. Para Habermas, o direito é indissociável da política e da moral, sendo, como iremos ver, o elemento chave para a compreensão de um conceito especificamente moderno de democracia. Conseqüentemente, sua crítica da sociologia do direito weberiana é inseparável da crítica ao diagnóstico do mundo moderno nesse autor.
Desse modo, para Habermas, a percepção do direito em Weber como uma esfera separada dos contextos normativos de modo a possibilitar a institucionalização da racionalidade cognitivo instrumental, apresenta uma relação mais que sintomática com o diagnóstico da época weberiano. Esse diagnóstico refere-se à diferenciação das esferas de valores e à autonomização do sub-sistema racional-instrumental enquanto fatores do desenvolvimento capitalista. Esses são os dois movimentos aos quais Weber relaciona à sua crítica existencial-individualista do presente. Para Habermas, o primeiro aspecto liga-se a "perda do sentido", e o segundo a "perda da liberdade" (Habermas, 1987, pags. 337/340).
Com a diferenciação das esferas de valor que se autonomizaram, temos duas conseqüências: por um lado abre-se espaço para a racionalização de cada uma dessas esferas segundo critérios próprios; e, de outro, destroi-se a unidade de sentido típica das concepções de mundo religiosas. A tese da perda do sentido implica na impossibilidade de unidade tanto ética quanto teórica no mundo moderno. O mundo racionalizado não tem mais sentido em si e as esferas de valor autonomizadas que poderiam ser produtoras de sentido estão em insuperável luta entre elas mesmas. A razão perde sua unidade e universabilidade. Sua unidade não poderia ser mais reconstituída, na medida em que já não existiria nenhuma ordem legítima destinada à sua proteção. A tese da perda da liberdade, por sua vez, estaria relacionada à autonomização do subsistema racional-instrumental que ameaça a liberdade dos indivíduos sob seu domínio.
Habermas, apesar de enfatizar a atualidade da discussão weberiana, rejeita as conseqüências que Weber retira das duas teses. É precisamente nesse contexto que a concepção diferente para cada autor do sub-sistema jurídico vai mostrar toda a sua importância. Quanto à tese da perda de sentido, argumenta Habermas que a diferenciação das três esferas de valor, que correspondem aos três momentos da razão, não implicaria, necessariamente, na ausência da possibilidade de uma "unidade formal". Essa possibilidade de comunicação entre os vários momentos da razão é o desiderato do resgate argumentativo da teoria do discurso e do diálogo habermasiana. Weber teria confundido conteúdos particulares de valor com critérios universais de valor e, desse modo, defendido a teoria do "Wertkonflikt" (conflito valorativo) e da "Wertkollision" (colisão de valores).
Para Habermas, apenas os sistemas de ação como economia e estado, que cristalizam valores materiais como riqueza e poder, podem levar a conflitos insolúveis segundo critérios racionais. Os momentos da razão separados por sistemas de ação culturais podem propiciar "pontos de encontro" (Schaltstellen) entre seus distintos momentos. Um desses pontos de encontro tem significado especial para a integração social das sociedades capitalistas modernas: o que permite o encontro os aspectos cognitivo-instrumental e normativo da razão (Idem, p. 341).
O lugar central do direito na teoria habermasiana da modernidade, assim como na sua crítica a Weber, decorre precisamente do fato de que a ele cabe efetuar, no mundo moderno, a comunicação entre esses dois momentos. Para Habermas, Weber percebe unicamente a problemática da institucionalização do aspecto racional-instrumental, deixando de contemplar a institucionalização do momento prático-normativo no mundo contemporâneo. A causa principal dessa desatenção é a desvinculação entre direito e moralidade ou, o que é o mesmo em outras palavras, entre legalidade e legitimidade.
O argumento de Habermas dirige-se, dessa forma, contra a noção positivista do direito em Weber. Weber só conseguiria separar o momento ético, ou seja, do consenso racional como pressuposto da ordem jurídica no mundo moderno, do momento instrumental, ou seja, da aplicação do direito formal-racional, descurando da problemática ético-moral envolvida na constituição do direito. O positivismo jurídico pode apenas deslocar a problemática da fundamentação do direito, mas nunca eliminá-la ( Idem, p. 354 ).
Weber teria confundido a necessidade de fundamentação enquanto pressuposto do direito moderno com a implementação de valores materiais particulares, fazendo assim uma defesa do "Satzungsprinzip", ou seja, do direito formalizado e independente de valores materiais. A forma em que essa legalidade pretende legitimidade, a qual é um fundamento necessário a qualquer domínio político segundo o próprio Weber, é a chamada "legitimação pelo procedimento", noção essa destinada a grande fama e sucesso fazendo escola desde C. Schmitt até N. Luhmann. Segundo essa fórmula, seria a intrínseca racionalidade da "forma" jurídica que "produziria" a legitimidade do tipo racional moderno de dominação. De acordo com o argumento weberiano a autonomia do direito seria destruída na medida em que demandas materiais (vale dizer: morais) penetram sua estrutura formal.
(2) Na visão habermasiana, Weber não teria visto o núcleo moral do direito formal dado que confunde preferência por valores, o qual é sempre culturalmente contingente e resulta de orientações de valor subjetivas, com validade normativa, ou seja com o dever ser de normas com obrigatoriedade universal (Idem, p.549). Dessa forma, a institucionalização da racionalidade prático-moral pode não apenas ser relegada, mas até invertida, passando a significar uma fonte de irracionalidade a perturbar o formalismo jurídico.
A "desformalização" do direito é percebida por Habermas a partir de vários aspectos como: participação dos interessados, interesses do poder e do dinheiro, interpretação filosófico-jurídica da constituição, etc (Habermas, 1992, pags. 552/558). Assim sendo, não há como se falar, no sentido weberiano, de uma racionalidade específica ao direito, a qual precisamente lhe conferiria legitimidade. Para Habermas, legalidade pode produzir legitimidade apenas na medida em que a ordem jurídica institucionaliza procedimentos abertos a um discurso moral. O argumento habermasiano contra o positivismo jurídico, seja de um Weber, seja de um Luhmann, fundamenta-se numa análise histórica do direito como uma esfera que se define por meio de uma unidade tensa entre imparcialidade e instrumentalidade ou, em outras palavras entre moral e direito (Idem, pags. 580/590).
A ambigüidade entre imparcialidade e instrumentalidade seria constitutiva do direito desde seus primórdios tradicionais, demarcando e limitando o poder do senhor tradicional pela oposição entre poder profano e sagrado. Com a fragmentação da tradição na modernidade, a dominação política liberta-se do direito sagrado e torna-se autônoma. Como se substitui na modernidade o caráter obrigatório do direito sagrado? Ao nível de uma moral pré-convencional, a arbitragem e resolução de conflitos tem que apelar para o exercício de influência ( uma categoria não-moral portanto ) de modo a fechar compromissos e garantir a paz entre interesses conflitantes. O apelo à conciência moral dos participantes é possível apenas no nível convencional. Sob o ponto de vista histórico, esse nível corresponde ao atingido pelas sociedades ditas "tradicionais", que incluiria desde os grandes impérios da antiguidade até a idade média clássica. Supondo-se a existência dessa consciência moral como anterior ao estado, teríamos a seguinte hipótese: um árbitro ou um chefe qualquer, dentro do contexto de uma conciência moral convencional, pode apelar para obrigações morais que coagem a todos enquanto moral, e não apenas pelo exercício de prestígio ou influência. Duas consequências desse fato são fundamentais para nossa discussão: 1) ao lado do exercício de influência, passa a existir, com eficácia social, um poder autorizado normativamente pelo reconhecimento intersubjetivo de normas; 2) passa a existir a possibilidade de delegação de autoridade, posto que impessoal, permitindo a organização burocrática da dominação ( direito como meio de organização ).
O duplo aspecto do direito estatal, imparcialidade (enquanto forma de intersubjetividade normativa ) e instrumentalidade ( enquanto meio de organização burocrática da dominação )está criado. O desenvolvimento da conciência moral é o catalizador desse amálgama entre direito e poder. Para Habermas, e isso é fundamental, na passagem para a modernidade vai ser novamente uma transformação da consciência moral que conferirá a especificidade do direito moderno. Afinal é a extensão da figura jurídica do contrato, categoria central do direito civil moderno, para a idéia de contrato social ( que se materializa na idéia constitucional ) que está na base da noção moderna de estado de direito. Dado que a passagem do estágio convencional da moral para o estágio pós-convencional espelha precisamente a substituição de uma moral heterônoma, baseada em princípios superiores imutáveis ( sejam esses de fundo religiosa ou não ), em favor de uma moral autônoma baseada na livre aceitação sem pressões por parte de todos da regulação normativa da vida social, temos o princípio constitucional como divisor de águas na passagem para a modernidade.
Nesse sentido, o direito retiraria sua legitimidade do fato de ser a forma institucionalizada de uma moral procedural e autônoma a qual não se restringiria a aspectos instrumentais. A noção de autonomia do direito moderno ganha assim o sentido, inverso do positivismo jurídico, de abertura à racionalidade procedural de uma moral pós-convencional.
Autonomia do direito passa a articular-se com a noção de democracia enfática: "não existe direito autônomo sem democracia real" (Idem, p. 559). (3). Como percebe Habermas concretamente essa relação entre direito e democracia? E mais outra questão que nos interessa ainda mais de perto: suas idéias nesse campo referem-se apenas à realidade longínqua da Europa e América do Norte, sem consequências para uma realidade como a brasileira?
Quanto a primeira questão, Habermas dedicou em 1992 quase 700 páginas a ela em um livro com título sintomático "Faktizität und Geltung" ( facticidade e validade ). Esse título remete, não por acaso, a questão de longa tradição na sociologia jurídica da relação do direito enquanto fato e enquanto valor. Resumindo-se esquematicamente o argumento habermasiano, teríamos a noção do direito positivo representando a esfera social incumbida de incorporar uma moral pós-tradicional ( no sentido explicitado acima ) na medida em que garantiria também, e simultaneamente, a ameaça de sanções externas.
A eficácia jurídica, desse modo, junta a facticidade da imposição da lei estatal com a validade e legitimidade de um processo racional de produção das leis. Sem as garantias religiosas ou metafísicas depreende-se a legitimidade e força integradora do direito positivo do fato dos receptores da norma serem, também, seus produtores em alguma medida. No mundo moderno, portanto, e daí decorre toda a sua importância para uma teoria da modernidade e da democracia moderna, cabe ao direito ser o elo de ligação entre as interações baseadas na solidariedade e no entendimento e a esfera anônima e impessoal do poder administrativo.
Pressuposto dessa discussão é a divisão habermasiana do mundo moderno em sistema e mundo da vida. No primeiro teríamos materializada a razão sistêmica - que substitue a razão instrumental weberiana, diz Habermas seguindo Luhmann - onde a coordenação das ações dos atores sociais se dá a partir de estímulos de meios de regulação, como o dinheiro no caso exemplar da economia, e do poder no caso da política definida como poder administrativo. Nesse terreno não há, nem deve haver concorda Habermas, diálogo ou formação de consenso argumentativo em nome da maior eficiência da atuação dos meios regulativos. O que era "alienação" para Marx, converte-se em destino do homem moderno para Habermas. No tocante a reprodução material( economia e poder administrativo ), portanto, o capitalismo teria eficiência ótima. Isso implica, na prática, no abandono da noção de revolução.
Quanto a reprodução simbólica, no entanto, o quadro muda de figura. É nesse contexto que Habermas identifica as patologias do mundo moderno: a fragmentação e a colonização do mundo vivido. Basicamente, os meios regulativos dinheiro e poder invadem outras esferas da cultura impondo seus imperativos, levando a escassez e fragmentação do recurso mais escasso nas sociedades modernas: sentido. Sentido seria função da ação comunicativa, ou seja, do potencial argumentativo e racional liberado pelo processo de individuação e quebra da tradição que marcam a modernidade ocidental.
A função do direito no mundo moderno, para Habermas, seria precisamente permitir a tradução da linguagem comum do mundo da vida em linguagem sistêmica e vice-versa. No que se refere a uma sociologia da democracia, essa tradução entre esferas institucionalizadas e mundo da vida pressupõe um espaço público político. O que é pressuposto aqui é uma periferia (no sentido de a margem dos mecanismos institucionalizados de poder) capaz de perceber problemas e, ao tematizá-los, impor a atenção dos procedimentos democráticos institucionalizados. Essa periferia é suposta fora do ambiente institucional, posto que esse é dominado por rotinas e pouco sensível, por si mesmo, a reconhecer o dissenso e o conflito. As condições de possibilidade de existência de tal esfera são problemáticas, já que uma formação de opinião mais ou menos espontânea é a base da coisa inteira. O que é pressuposto aqui é a existência de um mundo da vida racionalizado, ou seja, onde a tradição seja possível de reconstrução e crítica. Habermas percebe sentido não só como recurso escasso, mas também como função da espontaneidade social (Idem, p. 334).
A esfera pública precisa não apenas identificar problemas mas também dispor de meios eficientes de pressão sobre o parlamento, órgão a meio caminho entre a esfera pública e o poder administrativo. Para Habermas, a esfera pública refere-se a um terceiro aspecto da ação comunicativa: não à sua função ou conteúdo, mas ao seu espaço social. Esse espaço social seria o espaço onde as diversas experiências pessoais e privadas podem encontrar repercussão e tornarem-se fatos políticos. Quando essas experiências manifestam-se através da arte, religião ou literatura temos a ligação entre uma esfera pública literária e política.
Habermas repete aqui sua antiga idéia, originalmente formulada no "Strukturwandel der Öffentlichkeit" (Mudança estrutural da esfera pública) de 1962 (Habermas,1975, pags. 42/112), da esfera pública social como "caixa de ressonância" de experiências privadas que logram serem ouvidas pela esfera política institucionalizada. A sociedade civil, no outro pólo, seria a base institucional voluntária dessa esfera pública, composta de associações, movimentos e organizações mais ou menos espontâneas que funcionam como um "auto falante" de anseios mais ou menos organizados que alimentam a esfera pública na sua função de sensibilizar os canais institucionalizados que formam a sua contraparte. A esfera pública, nesse sentido, seria um híbrido um "continuum" a vincular espontaneidade ( da sociedade civil ) aos canais institucionalizados ( o poder político administrativo ). A união desses três elementos representa, para Habermas, a tradução sociológica do conceito de democracia deliberativa.
É extremamente interessante notar nesse livro de 1992, onde Habermas é confrontado com o desafio de demonstrar a existência e eficácia de uma racionalidade comunicativa em meio aos contextos pragmáticos "realmente existentes", a transformação da categoria de influência. Influência deixa de ser, como era ao tempo da "teoria da ação comunicativa" de 1981, uma categoria sistêmica apartada da lógica comunicativa baseada na categoria do convencimento. Influência passa a ser ligada a convencimento na medida em que se instaura uma nova oposição entre influência legítima e ilegítima (Habermas, 1992, p. 439).
Percebendo o contexto de uma sociedade mediática, afastando-se da tentação de pensar idealisticamente a relação entre entendimento e convencimento, como se ela pudesse efetuar-se, hoje em dia, segundo o modelo clássico da àgora grega, onde as pessoas comunicavam-se imediatamente (imediaticamente também) umas com as outras, Habermas admite a inserção de poder e prestígio, categorias não-comunicativas, como definindo em última instância a seletividade dos temas abordados, assim como a forma e à medida que os mesmos são tematizados na esfera pública. Essa admissão, no entanto, não compromete a hipótese básica da eficácia de uma racionalidade não restrita a poder, manipulação e instrumentalidade. Isso acontece na mediada em que, mesmo que a seletividade dos temas controversos seja uma função do prestígio ou do poder, sua capacidade de construir consensos, em um contexto minimamente pluralista, depende de convencimento. Acredito ser isso que Habermas tem em mente quando alerta que sentido pode ser manipulado, mas não comprado ou imposto.
Essa concepção dual da política como uma esfera composta por um componente comunicativo (sociedade civil e espaço público) e outro de poder administrativo, leva a uma nova concepção de estratégia da ação política. O poder comunicativo deve autolimitar-se e não ceder a tentação - como no ideário marxista - de conquistar o poder administrativo de modo a controlá-lo. Disputa-se, na esfera pública, por influência sobre a condução da política e não por poder político (Idem, p. 364).
Apesar da questão do "quantum" de autonomia real do público no processo de convencimento seja uma questão aberta, que nenhuma pesquisa empírica decidiu de forma conclusiva, pode-se ao menos concluir que os processos de comunicação pública podem funcionar tanto melhor quanto mais a sociedade civil se aproprie dos mesmos. É claro que a mídia caracteriza-se por características como fragmentação de contextos e relações, pessoalização de questões substantivas, mistura de informação com divertimento, etc. Este seria, pra Habermas, o conteúdo de verdade da indústria cultural (Idem, p. 456). No entanto, mesmo que tais fenômenos nos leve a uma posição de desconfiança quanto às possibilidades reais de influência da sociedade civil no sistema político, isso só se aplicaria para os estados de normalidade. Nos instantes de mobilização e crise, o que vemos é que começam a funcionar as estruturas que baseiam sua autoridade em um público que toma partido.
Na sociologia da democracia habermasiana o direito entra como mediador entre poder comunicativo (sociedade civil e esfera pública) e poder administrativo. Sob o ponto de vista do poder comunicativo o direito compensa as fraquezas de uma razão prático-moral sem poder coativo, e, portanto, sem possibilidade real de lograr uma coordenação de ações sociais segundo seus princípios. Sob a ótica do poder administrativo, o direito, na medida em que o poder decisório do estado está aberto a "filtros de legitimação", pode garantir as condições de produção de um direito legítimo.
(3) Essa discussão, ainda que esquemática, da teoria da democracia habermasiana nos ajuda a localizar onde reside a sua contribuição, assim como da ética comunicativa em sentido amplo, para o debate contemporâneo: esta residiria muito mais em uma teoria da legitimação política, do que em uma teoria da validade moral no julgamento de ações individuais. Sem que isso implique na ausência de conseqüências de um ponto de vista como o da ética comunicativa, a qual promove uma perspectiva universalista e pós-tradicional nas relações éticas, em todas as esferas, inclusive da vida familiar, como defende Seyla Benhabib. (Benhabib, 1992, p. 39 ).
Dessa forma, o que estaria em jogo na teoria habermasiana do mundo contemporâneo, seria uma construção de critérios substantivos e éticos para avaliar e definir processos democráticos. Isso não é pouco em um contexto pós-guerra fria onde o padrão de comparação das democracias ocidentais deixa de ser o totalitarismo mais obscuro dos países do chamado "socialismo real", passando a necessidade de auto-legitimação a exigir a explicitação e discussão dos pressupostos mais fundamentais da vida em sociedade. Acho que isso está por trás do atual debate entre comunitaristas e liberais nos Estados Unidos e Europa . O que me parece pressuposto na crítica habermasiana ao positivismo jurídico é a necessidade, para as sociedades modernas, de explicitar e manter consciente os fundamentos da vida coletiva. Esse me parece o objetivo da crítica ao subjetivismo ético weberiano e o componente construtivo e positivo da crítica habermasiana a esse autor.
De que forma essa discussão pode ser interessante para nós brasileiros ? Acredito que ela pode ser muito importante, desde que ultrapassemos alguns mal-entendidos. O primeiro deles, e o mais ingênuo e injusto, é a generalizada crítica de Habermas como um autor normativo, "utópico", que vê o mundo como uma dimensão de entendimento mútuo e sem violência. Na realidade, isso não é inferível em nenhum texto de Habermas. Ao contrário, o mundo moderno é criticado pela violência material e simbólica. A única pressuposição do autor, a qual não tem nada de normativa ou utópica, é que além de violência, monetarização e burocratização das relações humanas, sofrimento, ausência de sentido e exercício arbitrário de poder, a modernidade ocidental é marcada por um novo elemento que não existia antes do século XVlll: as pessoas precisam estar, em alguma medida, convencidas da legitimidade do poder, convencimento esse fundado em regras "racionais" ao contrário das formas de legitimação tradicionais. Racional aqui significa a possibilidade de "aprendizado normativo" a partir da possibilidade de criticar a sociedade e a sí mesmo.
Nesse ponto atingimos o único verdadeiro pressuposto fundamental da teoria habermasiana, o qual tem a ver com o que Max Weber chamava de validade e significado universal da cultura ocidental: a produção do indivíduo moderno, capaz de autonomia e autocrítica.
Ora, o Brasil participa dessa herança. Certamente não na versão protestante, nórdica, que irá informar o individualismo como ideologia máxima do ocidente, mas segundo alguma forma de compromisso entre individualismo e hierarquia como acentuam com muita propriedade Roberto da Matta e Richard Morse (DaMatta, 1981, pags. 139/193 e Morse, 1988, pags. 21/69). O importante é que a tradição seja passível de crítica, e essa conquista do individualismo nos temos de sobra na nossa cultura e é isso que é fundamental para o conceito habermasiano de mundo da vida racionalizado. Não é fundamental, por exemplo, a qualidade de país pobre e periférico economicamente. A separação dessas duas esferas, uma material e a outra simbólica, como seguindo valores e lógicas independentes uma da outra, é o fundamento mesmo da reconstrução e crítica do marxismo levada a cabo por Habermas.
Esse indivíduo, tanto para Weber quanto para Habermas, é, com certeza, uma mera possibilidade, ou seja, a construção de indivíduos autônomos capazes de uma visão crítica de si e do mundo é improvável nas condições de fragmentação da consciência do mundo moderno. O que temos, comumente, são indivíduos "individuados", ou seja, separados e independentes uns dos outros sem nenhum interesse não material que os una. O mundo moderno, por outro lado, apresenta, pela primeira vez a constelação histórica de permitir indivíduos no sentido conteudístico do termo. Existe a possibilidade objetiva de guiar a vida privada e pública segundo critérios autônomos e não heterônomos. Se a balança, em uma determinada situação concreta, pende para cada um dos lados, esse é um problema da prática política que não pode ser decidida de antemão. É apenas de uma possibilidade que se trata também quando se fala da condução democrática da vida pública. O ponto aqui, que faz toda a diferença, é que essa possibilidade existe aqui e agora no mundo real e cotidiano.
Não vejo como dizer que uma teoria como essa seja inaplicável ao Brasil. Parece-me que nosso país participa dos dilemas da construção da modernidade como qualquer outro, com suas óbvias peculiaridades. Modernidade aqui significa encarar o desafio de tornar realidade os potenciais abertos pela racionalidade libertada de tutela que herdamos dos gregos e que foi redescoberta pela europa do renascimento e iluminismo. Modernidade no sentido econômico, que é a acepção mais comum do termo entre nós, corresponde, na realidade, a apenas um dos seus aspectos.
Mesmo o fato de nosso decantado "atraso institucional", que é certamente verdadeiro sob vários aspectos, não invalida o que foi dito acima. A esfera pública que discutimos acima está situada fora do ambiente institucional e pode e deve funcionar como elemento inovador das práticas institucionais. Será que da campanha das diretas ao "impedimento" do collor não é perceptível um viés mais universalista, por parte da esfera pública, dirigido a nossa prática institucional? A existência de instituições estáveis é certamente um elemento importante para a democracia que Habermas tem em mente. O ponto aqui é que instituições são construções sociais, são materializações de crenças que lhe preexistem. Nesse sentido, elas não são condição, mas, ao contrário, resultado, consequência de um mundo da vida racionalizado e capaz de auto-criticar-se.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BENHABIB, Seyla. SITUATING THE SELF. Routledge, New York, 1992.
DA MATTA, Roberto. CARNAVAIS, MALANDROS E HERÓIS. Zahar, Rio de Janeiro, 1981.
HABERMAS,Jürgen. STRUKTURWANDEL DER ÖFFENTLICHKEIT. Luchterhand, Berlin, 1975.
--------------- THEORIE DES KOMMUNIKATIVEN HANDELNS. Suhkamp, Frankfurt, 1987.
--------------- FAKTIZITÄT UND GELTUNG. Suhkamp, Frankfurt, 1992.
MORSE, Richard. O ESPELHO DE PRÓSPERO. Companhia da Letras, São Paulo, 1988.