O Direito e a Democracia Moderna: a Crítica de Habermas a Weber

JESSÉ SOUZA

A tese que pretendo defender nesse texto é a de que, a partir da crítica habermasiana da concepção do direito moderno em Max Weber, podemos ter uma idéia, não só do acerto da sua crítica a Weber nesse particular, mas também da sua contribuição para o esclarecimento da articulação entre moral, direito e democracia no mundo moderno. Tentarei cumprir esse desiderato em três passos: de início, procurarei explicitar a crítica habermasiana a Weber (1); em seguida, o objetivo será reconstruir, esquematicamente que seja, a teoria habermasiana do direito e da democracia moderna (2); finalmente, procurarei mostrar a relevância das idéias desse autor para o contexto brasileiro (3).
(1) A crítica habermasiana a Weber abrange não só a concepção weberiana do direito, mas a obra desse grande pensador como um todo. Weber pode ser considerado o "interlocutor privilegiado" de Habermas, no sentido de que sua teoria pode ser compreendida, nos seus aspectos essenciais, como uma reconstrução tanto da metodologia quanto da sociologia substantiva weberiana . Apesar do nosso interesse aqui ser bem mais restrito, a crítica habermasiana da concepção do direito em Weber excede de muito a problemática especificamente técnico-jurídica da aplicação das leis. Para Habermas, o direito é indissociável da política e da moral, sendo, como iremos ver, o elemento chave para a compreensão de um conceito especificamente moderno de democracia. Conseqüentemente, sua crítica da sociologia do direito weberiana é inseparável da crítica ao diagnóstico do mundo moderno nesse autor.
Desse modo, para Habermas, a percepção do direito em Weber como uma esfera separada dos contextos normativos de modo a possibilitar a institucionalização da racionalidade cognitivo instrumental, apresenta uma relação mais que sintomática com o diagnóstico da época weberiano. Esse diagnóstico refere-se à diferenciação das esferas de valores e à autonomização do sub-sistema racional-instrumental enquanto fatores do desenvolvimento capitalista. Esses são os dois movimentos aos quais Weber relaciona à sua crítica existencial-individualista do presente. Para Habermas, o primeiro aspecto liga-se a "perda do sentido", e o segundo a "perda da liberdade" (Habermas, 1987, pags. 337/340).
Com a diferenciação das esferas de valor que se autonomizaram, temos duas conseqüências: por um lado abre-se espaço para a racionalização de cada uma dessas esferas segundo critérios próprios; e, de outro, destroi-se a unidade de sentido típica das concepções de mundo religiosas. A tese da perda do sentido implica na impossibilidade de unidade tanto ética quanto teórica no mundo moderno. O mundo racionalizado não tem mais sentido em si e as esferas de valor autonomizadas que poderiam ser produtoras de sentido estão em insuperável luta entre elas mesmas. A razão perde sua unidade e universabilidade. Sua unidade não poderia ser mais reconstituída, na medida em que já não existiria nenhuma ordem legítima destinada à sua proteção. A tese da perda da liberdade, por sua vez, estaria relacionada à autonomização do subsistema racional-instrumental que ameaça a liberdade dos indivíduos sob seu domínio.
Habermas, apesar de enfatizar a atualidade da discussão weberiana, rejeita as conseqüências que Weber retira das duas teses. É precisamente nesse contexto que a concepção diferente para cada autor do sub-sistema jurídico vai mostrar toda a sua importância. Quanto à tese da perda de sentido, argumenta Habermas que a diferenciação das três esferas de valor, que correspondem aos três momentos da razão, não implicaria, necessariamente, na ausência da possibilidade de uma "unidade formal". Essa possibilidade de comunicação entre os vários momentos da razão é o desiderato do resgate argumentativo da teoria do discurso e do diálogo habermasiana. Weber teria confundido conteúdos particulares de valor com critérios universais de valor e, desse modo, defendido a teoria do "Wertkonflikt" (conflito valorativo) e da "Wertkollision" (colisão de valores).
Para Habermas, apenas os sistemas de ação como economia e estado, que cristalizam valores materiais como riqueza e poder, podem levar a conflitos insolúveis segundo critérios racionais. Os momentos da razão separados por sistemas de ação culturais podem propiciar "pontos de encontro" (Schaltstellen) entre seus distintos momentos. Um desses pontos de encontro tem significado especial para a integração social das sociedades capitalistas modernas: o que permite o encontro os aspectos cognitivo-instrumental e normativo da razão (Idem, p. 341).
O lugar central do direito na teoria habermasiana da modernidade, assim como na sua crítica a Weber, decorre precisamente do fato de que a ele cabe efetuar, no mundo moderno, a comunicação entre esses dois momentos. Para Habermas, Weber percebe unicamente a problemática da institucionalização do aspecto racional-instrumental, deixando de contemplar a institucionalização do momento prático-normativo no mundo contemporâneo. A causa principal dessa desatenção é a desvinculação entre direito e moralidade ou, o que é o mesmo em outras palavras, entre legalidade e legitimidade.
O argumento de Habermas dirige-se, dessa forma, contra a noção positivista do direito em Weber. Weber só conseguiria separar o momento ético, ou seja, do consenso racional como pressuposto da ordem jurídica no mundo moderno, do momento instrumental, ou seja, da aplicação do direito formal-racional, descurando da problemática ético-moral envolvida na constituição do direito. O positivismo jurídico pode apenas deslocar a problemática da fundamentação do direito, mas nunca eliminá-la ( Idem, p. 354 ).
Weber teria confundido a necessidade de fundamentação enquanto pressuposto do direito moderno com a implementação de valores materiais particulares, fazendo assim uma defesa do "Satzungsprinzip", ou seja, do direito formalizado e independente de valores materiais. A forma em que essa legalidade pretende legitimidade, a qual é um fundamento necessário a qualquer domínio político segundo o próprio Weber, é a chamada "legitimação pelo procedimento", noção essa destinada a grande fama e sucesso fazendo escola desde C. Schmitt até N. Luhmann. Segundo essa fórmula, seria a intrínseca racionalidade da "forma" jurídica que "produziria" a legitimidade do tipo racional moderno de dominação. De acordo com o argumento weberiano a autonomia do direito seria destruída na medida em que demandas materiais (vale dizer: morais) penetram sua estrutura formal.
(2) Na visão habermasiana, Weber não teria visto o núcleo moral do direito formal dado que confunde preferência por valores, o qual é sempre culturalmente contingente e resulta de orientações de valor subjetivas, com validade normativa, ou seja com o dever ser de normas com obrigatoriedade universal (Idem, p.549). Dessa forma, a institucionalização da racionalidade prático-moral pode não apenas ser relegada, mas até invertida, passando a significar uma fonte de irracionalidade a perturbar o formalismo jurídico.
A "desformalização" do direito é percebida por Habermas a partir de vários aspectos como: participação dos interessados, interesses do poder e do dinheiro, interpretação filosófico-jurídica da constituição, etc (Habermas, 1992, pags. 552/558). Assim sendo, não há como se falar, no sentido weberiano, de uma racionalidade específica ao direito, a qual precisamente lhe conferiria legitimidade. Para Habermas, legalidade pode produzir legitimidade apenas na medida em que a ordem jurídica institucionaliza procedimentos abertos a um discurso moral. O argumento habermasiano contra o positivismo jurídico, seja de um Weber, seja de um Luhmann, fundamenta-se numa análise histórica do direito como uma esfera que se define por meio de uma unidade tensa entre imparcialidade e instrumentalidade ou, em outras palavras entre moral e direito (Idem, pags. 580/590).
A ambigüidade entre imparcialidade e instrumentalidade seria constitutiva do direito desde seus primórdios tradicionais, demarcando e limitando o poder do senhor tradicional pela oposição entre poder profano e sagrado. Com a fragmentação da tradição na modernidade, a dominação política liberta-se do direito sagrado e torna-se autônoma. Como se substitui na modernidade o caráter obrigatório do direito sagrado? Ao nível de uma moral pré-convencional, a arbitragem e resolução de conflitos tem que apelar para o exercício de influência ( uma categoria não-moral portanto ) de modo a fechar compromissos e garantir a paz entre interesses conflitantes. O apelo à conciência moral dos participantes é possível apenas no nível convencional. Sob o ponto de vista histórico, esse nível corresponde ao atingido pelas sociedades ditas "tradicionais", que incluiria desde os grandes impérios da antiguidade até a idade média clássica. Supondo-se a existência dessa consciência moral como anterior ao estado, teríamos a seguinte hipótese: um árbitro ou um chefe qualquer, dentro do contexto de uma conciência moral convencional, pode apelar para obrigações morais que coagem a todos enquanto moral, e não apenas pelo exercício de prestígio ou influência. Duas consequências desse fato são fundamentais para nossa discussão: 1) ao lado do exercício de influência, passa a existir, com eficácia social, um poder autorizado normativamente pelo reconhecimento intersubjetivo de normas; 2) passa a existir a possibilidade de delegação de autoridade, posto que impessoal, permitindo a organização burocrática da dominação ( direito como meio de organização ).
O duplo aspecto do direito estatal, imparcialidade (enquanto forma de intersubjetividade normativa ) e instrumentalidade ( enquanto meio de organização burocrática da dominação )está criado. O desenvolvimento da conciência moral é o catalizador desse amálgama entre direito e poder. Para Habermas, e isso é fundamental, na passagem para a modernidade vai ser novamente uma transformação da consciência moral que conferirá a especificidade do direito moderno. Afinal é a extensão da figura jurídica do contrato, categoria central do direito civil moderno, para a idéia de contrato social ( que se materializa na idéia constitucional ) que está na base da noção moderna de estado de direito. Dado que a passagem do estágio convencional da moral para o estágio pós-convencional espelha precisamente a substituição de uma moral heterônoma, baseada em princípios superiores imutáveis ( sejam esses de fundo religiosa ou não ), em favor de uma moral autônoma baseada na livre aceitação sem pressões por parte de todos da regulação normativa da vida social, temos o princípio constitucional como divisor de águas na passagem para a modernidade.
Nesse sentido, o direito retiraria sua legitimidade do fato de ser a forma institucionalizada de uma moral procedural e autônoma a qual não se restringiria a aspectos instrumentais. A noção de autonomia do direito moderno ganha assim o sentido, inverso do positivismo jurídico, de abertura à racionalidade procedural de uma moral pós-convencional.
Autonomia do direito passa a articular-se com a noção de democracia enfática: "não existe direito autônomo sem democracia real" (Idem, p. 559). (3). Como percebe Habermas concretamente essa relação entre direito e democracia? E mais outra questão que nos interessa ainda mais de perto: suas idéias nesse campo referem-se apenas à realidade longínqua da Europa e América do Norte, sem consequências para uma realidade como a brasileira?
Quanto a primeira questão, Habermas dedicou em 1992 quase 700 páginas a ela em um livro com título sintomático "Faktizität und Geltung" ( facticidade e validade ). Esse título remete, não por acaso, a questão de longa tradição na sociologia jurídica da relação do direito enquanto fato e enquanto valor. Resumindo-se esquematicamente o argumento habermasiano, teríamos a noção do direito positivo representando a esfera social incumbida de incorporar uma moral pós-tradicional ( no sentido explicitado acima ) na medida em que garantiria também, e simultaneamente, a ameaça de sanções externas.
A eficácia jurídica, desse modo, junta a facticidade da imposição da lei estatal com a validade e legitimidade de um processo racional de produção das leis. Sem as garantias religiosas ou metafísicas depreende-se a legitimidade e força integradora do direito positivo do fato dos receptores da norma serem, também, seus produtores em alguma medida. No mundo moderno, portanto, e daí decorre toda a sua importância para uma teoria da modernidade e da democracia moderna, cabe ao direito ser o elo de ligação entre as interações baseadas na solidariedade e no entendimento e a esfera anônima e impessoal do poder administrativo.
Pressuposto dessa discussão é a divisão habermasiana do mundo moderno em sistema e mundo da vida. No primeiro teríamos materializada a razão sistêmica - que substitue a razão instrumental weberiana, diz Habermas seguindo Luhmann - onde a coordenação das ações dos atores sociais se dá a partir de estímulos de meios de regulação, como o dinheiro no caso exemplar da economia, e do poder no caso da política definida como poder administrativo. Nesse terreno não há, nem deve haver concorda Habermas, diálogo ou formação de consenso argumentativo em nome da maior eficiência da atuação dos meios regulativos. O que era "alienação" para Marx, converte-se em destino do homem moderno para Habermas. No tocante a reprodução material( economia e poder administrativo ), portanto, o capitalismo teria eficiência ótima. Isso implica, na prática, no abandono da noção de revolução.
Quanto a reprodução simbólica, no entanto, o quadro muda de figura. É nesse contexto que Habermas identifica as patologias do mundo moderno: a fragmentação e a colonização do mundo vivido. Basicamente, os meios regulativos dinheiro e poder invadem outras esferas da cultura impondo seus imperativos, levando a escassez e fragmentação do recurso mais escasso nas sociedades modernas: sentido. Sentido seria função da ação comunicativa, ou seja, do potencial argumentativo e racional liberado pelo processo de individuação e quebra da tradição que marcam a modernidade ocidental.
A função do direito no mundo moderno, para Habermas, seria precisamente permitir a tradução da linguagem comum do mundo da vida em linguagem sistêmica e vice-versa. No que se refere a uma sociologia da democracia, essa tradução entre esferas institucionalizadas e mundo da vida pressupõe um espaço público político. O que é pressuposto aqui é uma periferia (no sentido de a margem dos mecanismos institucionalizados de poder) capaz de perceber problemas e, ao tematizá-los, impor a atenção dos procedimentos democráticos institucionalizados. Essa periferia é suposta fora do ambiente institucional, posto que esse é dominado por rotinas e pouco sensível, por si mesmo, a reconhecer o dissenso e o conflito. As condições de possibilidade de existência de tal esfera são problemáticas, já que uma formação de opinião mais ou menos espontânea é a base da coisa inteira. O que é pressuposto aqui é a existência de um mundo da vida racionalizado, ou seja, onde a tradição seja possível de reconstrução e crítica. Habermas percebe sentido não só como recurso escasso, mas também como função da espontaneidade social (Idem, p. 334).
A esfera pública precisa não apenas identificar problemas mas também dispor de meios eficientes de pressão sobre o parlamento, órgão a meio caminho entre a esfera pública e o poder administrativo. Para Habermas, a esfera pública refere-se a um terceiro aspecto da ação comunicativa: não à sua função ou conteúdo, mas ao seu espaço social. Esse espaço social seria o espaço onde as diversas experiências pessoais e privadas podem encontrar repercussão e tornarem-se fatos políticos. Quando essas experiências manifestam-se através da arte, religião ou literatura temos a ligação entre uma esfera pública literária e política.
Habermas repete aqui sua antiga idéia, originalmente formulada no "Strukturwandel der Öffentlichkeit" (Mudança estrutural da esfera pública) de 1962 (Habermas,1975, pags. 42/112), da esfera pública social como "caixa de ressonância" de experiências privadas que logram serem ouvidas pela esfera política institucionalizada. A sociedade civil, no outro pólo, seria a base institucional voluntária dessa esfera pública, composta de associações, movimentos e organizações mais ou menos espontâneas que funcionam como um "auto falante" de anseios mais ou menos organizados que alimentam a esfera pública na sua função de sensibilizar os canais institucionalizados que formam a sua contraparte. A esfera pública, nesse sentido, seria um híbrido um "continuum" a vincular espontaneidade ( da sociedade civil ) aos canais institucionalizados ( o poder político administrativo ). A união desses três elementos representa, para Habermas, a tradução sociológica do conceito de democracia deliberativa.
É extremamente interessante notar nesse livro de 1992, onde Habermas é confrontado com o desafio de demonstrar a existência e eficácia de uma racionalidade comunicativa em meio aos contextos pragmáticos "realmente existentes", a transformação da categoria de influência. Influência deixa de ser, como era ao tempo da "teoria da ação comunicativa" de 1981, uma categoria sistêmica apartada da lógica comunicativa baseada na categoria do convencimento. Influência passa a ser ligada a convencimento na medida em que se instaura uma nova oposição entre influência legítima e ilegítima (Habermas, 1992, p. 439).
Percebendo o contexto de uma sociedade mediática, afastando-se da tentação de pensar idealisticamente a relação entre entendimento e convencimento, como se ela pudesse efetuar-se, hoje em dia, segundo o modelo clássico da àgora grega, onde as pessoas comunicavam-se imediatamente (imediaticamente também) umas com as outras, Habermas admite a inserção de poder e prestígio, categorias não-comunicativas, como definindo em última instância a seletividade dos temas abordados, assim como a forma e à medida que os mesmos são tematizados na esfera pública. Essa admissão, no entanto, não compromete a hipótese básica da eficácia de uma racionalidade não restrita a poder, manipulação e instrumentalidade. Isso acontece na mediada em que, mesmo que a seletividade dos temas controversos seja uma função do prestígio ou do poder, sua capacidade de construir consensos, em um contexto minimamente pluralista, depende de convencimento. Acredito ser isso que Habermas tem em mente quando alerta que sentido pode ser manipulado, mas não comprado ou imposto.
Essa concepção dual da política como uma esfera composta por um componente comunicativo (sociedade civil e espaço público) e outro de poder administrativo, leva a uma nova concepção de estratégia da ação política. O poder comunicativo deve autolimitar-se e não ceder a tentação - como no ideário marxista - de conquistar o poder administrativo de modo a controlá-lo. Disputa-se, na esfera pública, por influência sobre a condução da política e não por poder político (Idem, p. 364).
Apesar da questão do "quantum" de autonomia real do público no processo de convencimento seja uma questão aberta, que nenhuma pesquisa empírica decidiu de forma conclusiva, pode-se ao menos concluir que os processos de comunicação pública podem funcionar tanto melhor quanto mais a sociedade civil se aproprie dos mesmos. É claro que a mídia caracteriza-se por características como fragmentação de contextos e relações, pessoalização de questões substantivas, mistura de informação com divertimento, etc. Este seria, pra Habermas, o conteúdo de verdade da indústria cultural (Idem, p. 456). No entanto, mesmo que tais fenômenos nos leve a uma posição de desconfiança quanto às possibilidades reais de influência da sociedade civil no sistema político, isso só se aplicaria para os estados de normalidade. Nos instantes de mobilização e crise, o que vemos é que começam a funcionar as estruturas que baseiam sua autoridade em um público que toma partido.
Na sociologia da democracia habermasiana o direito entra como mediador entre poder comunicativo (sociedade civil e esfera pública) e poder administrativo. Sob o ponto de vista do poder comunicativo o direito compensa as fraquezas de uma razão prático-moral sem poder coativo, e, portanto, sem possibilidade real de lograr uma coordenação de ações sociais segundo seus princípios. Sob a ótica do poder administrativo, o direito, na medida em que o poder decisório do estado está aberto a "filtros de legitimação", pode garantir as condições de produção de um direito legítimo.
(3) Essa discussão, ainda que esquemática, da teoria da democracia habermasiana nos ajuda a localizar onde reside a sua contribuição, assim como da ética comunicativa em sentido amplo, para o debate contemporâneo: esta residiria muito mais em uma teoria da legitimação política, do que em uma teoria da validade moral no julgamento de ações individuais. Sem que isso implique na ausência de conseqüências de um ponto de vista como o da ética comunicativa, a qual promove uma perspectiva universalista e pós-tradicional nas relações éticas, em todas as esferas, inclusive da vida familiar, como defende Seyla Benhabib. (Benhabib, 1992, p. 39 ).
Dessa forma, o que estaria em jogo na teoria habermasiana do mundo contemporâneo, seria uma construção de critérios substantivos e éticos para avaliar e definir processos democráticos. Isso não é pouco em um contexto pós-guerra fria onde o padrão de comparação das democracias ocidentais deixa de ser o totalitarismo mais obscuro dos países do chamado "socialismo real", passando a necessidade de auto-legitimação a exigir a explicitação e discussão dos pressupostos mais fundamentais da vida em sociedade. Acho que isso está por trás do atual debate entre comunitaristas e liberais nos Estados Unidos e Europa . O que me parece pressuposto na crítica habermasiana ao positivismo jurídico é a necessidade, para as sociedades modernas, de explicitar e manter consciente os fundamentos da vida coletiva. Esse me parece o objetivo da crítica ao subjetivismo ético weberiano e o componente construtivo e positivo da crítica habermasiana a esse autor.
De que forma essa discussão pode ser interessante para nós brasileiros ? Acredito que ela pode ser muito importante, desde que ultrapassemos alguns mal-entendidos. O primeiro deles, e o mais ingênuo e injusto, é a generalizada crítica de Habermas como um autor normativo, "utópico", que vê o mundo como uma dimensão de entendimento mútuo e sem violência. Na realidade, isso não é inferível em nenhum texto de Habermas. Ao contrário, o mundo moderno é criticado pela violência material e simbólica. A única pressuposição do autor, a qual não tem nada de normativa ou utópica, é que além de violência, monetarização e burocratização das relações humanas, sofrimento, ausência de sentido e exercício arbitrário de poder, a modernidade ocidental é marcada por um novo elemento que não existia antes do século XVlll: as pessoas precisam estar, em alguma medida, convencidas da legitimidade do poder, convencimento esse fundado em regras "racionais" ao contrário das formas de legitimação tradicionais. Racional aqui significa a possibilidade de "aprendizado normativo" a partir da possibilidade de criticar a sociedade e a sí mesmo.
Nesse ponto atingimos o único verdadeiro pressuposto fundamental da teoria habermasiana, o qual tem a ver com o que Max Weber chamava de validade e significado universal da cultura ocidental: a produção do indivíduo moderno, capaz de autonomia e autocrítica.
Ora, o Brasil participa dessa herança. Certamente não na versão protestante, nórdica, que irá informar o individualismo como ideologia máxima do ocidente, mas segundo alguma forma de compromisso entre individualismo e hierarquia como acentuam com muita propriedade Roberto da Matta e Richard Morse (DaMatta, 1981, pags. 139/193 e Morse, 1988, pags. 21/69). O importante é que a tradição seja passível de crítica, e essa conquista do individualismo nos temos de sobra na nossa cultura e é isso que é fundamental para o conceito habermasiano de mundo da vida racionalizado. Não é fundamental, por exemplo, a qualidade de país pobre e periférico economicamente. A separação dessas duas esferas, uma material e a outra simbólica, como seguindo valores e lógicas independentes uma da outra, é o fundamento mesmo da reconstrução e crítica do marxismo levada a cabo por Habermas.
Esse indivíduo, tanto para Weber quanto para Habermas, é, com certeza, uma mera possibilidade, ou seja, a construção de indivíduos autônomos capazes de uma visão crítica de si e do mundo é improvável nas condições de fragmentação da consciência do mundo moderno. O que temos, comumente, são indivíduos "individuados", ou seja, separados e independentes uns dos outros sem nenhum interesse não material que os una. O mundo moderno, por outro lado, apresenta, pela primeira vez a constelação histórica de permitir indivíduos no sentido conteudístico do termo. Existe a possibilidade objetiva de guiar a vida privada e pública segundo critérios autônomos e não heterônomos. Se a balança, em uma determinada situação concreta, pende para cada um dos lados, esse é um problema da prática política que não pode ser decidida de antemão. É apenas de uma possibilidade que se trata também quando se fala da condução democrática da vida pública. O ponto aqui, que faz toda a diferença, é que essa possibilidade existe aqui e agora no mundo real e cotidiano.
Não vejo como dizer que uma teoria como essa seja inaplicável ao Brasil. Parece-me que nosso país participa dos dilemas da construção da modernidade como qualquer outro, com suas óbvias peculiaridades. Modernidade aqui significa encarar o desafio de tornar realidade os potenciais abertos pela racionalidade libertada de tutela que herdamos dos gregos e que foi redescoberta pela europa do renascimento e iluminismo. Modernidade no sentido econômico, que é a acepção mais comum do termo entre nós, corresponde, na realidade, a apenas um dos seus aspectos.
Mesmo o fato de nosso decantado "atraso institucional", que é certamente verdadeiro sob vários aspectos, não invalida o que foi dito acima. A esfera pública que discutimos acima está situada fora do ambiente institucional e pode e deve funcionar como elemento inovador das práticas institucionais. Será que da campanha das diretas ao "impedimento" do collor não é perceptível um viés mais universalista, por parte da esfera pública, dirigido a nossa prática institucional? A existência de instituições estáveis é certamente um elemento importante para a democracia que Habermas tem em mente. O ponto aqui é que instituições são construções sociais, são materializações de crenças que lhe preexistem. Nesse sentido, elas não são condição, mas, ao contrário, resultado, consequência de um mundo da vida racionalizado e capaz de auto-criticar-se.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BENHABIB, Seyla. SITUATING THE SELF. Routledge, New York, 1992.
DA MATTA, Roberto. CARNAVAIS, MALANDROS E HERÓIS. Zahar, Rio de Janeiro, 1981.
HABERMAS,Jürgen. STRUKTURWANDEL DER ÖFFENTLICHKEIT. Luchterhand, Berlin, 1975.
--------------- THEORIE DES KOMMUNIKATIVEN HANDELNS. Suhkamp, Frankfurt, 1987.
--------------- FAKTIZITÄT UND GELTUNG. Suhkamp, Frankfurt, 1992.
MORSE, Richard. O ESPELHO DE PRÓSPERO. Companhia da Letras, São Paulo, 1988.

FEDERALISMO E DEMOCRACIA NO BRASIL

MARTA ARRETCHE
Professora de Ciência Política da Unesp Campus Araraquara.
Autora, dentre outros, de Estado federativo e Políticas sociais.

Resumo: O artigo examina as interpretações da ciência política norte-americana sobre a natureza do federalismo brasileiro, tomando como base as orientações teórico-metodológicas da análise comparada sobre federalismo.

Palavras-chave: política brasileira; federalismo; democracia.

"Quando o poder espanhol entrou em colapso no resto da América Latina, o mesmo aconteceu com o poder de Portugal, e o mesmo tipo de governo de caudilhos desenvolveu-se como a unidade central de poder. Esta estrutura recebeu reconhecimento formal no Ato Adicional de 1834, o qual reconstituiu o Brasil imperial sob a forma federativa. Este federalismo foi elaborado em 1889 quando a república substituiu o império. Tanto em seu início quanto em sua reconstituição, a ameaça era Portugal e a realeza brasileira, a qual era um desmembramento da realeza portuguesa. Portanto, o federalismo foi o instrumento de união dos caudilhos em face da ameaça externa e, portanto, ambas as condições da barganha estavam presentes." (Riker, 1975:119).
É isso mesmo! No Handbook of Political Science, publicado em 1975, William Riker, um dos mais influentes cientistas políticos norte-americanos e autor do capítulo sobre federalismo daquele manual, escreveu que o federalismo brasileiro teve origem com o Ato Adicional de 1834!
Apenas para refrescar a memória histórica, lembro que, já no início dos trabalhos da Constituinte de 1823, os liberais exaltados ¾ defensores da unidade do Império com base no princípio da adesão das províncias ¾ foram exilados da vida política nacional, acusados por José Bonifácio, um liberal moderado, de querer promover a desunião das províncias e de que querer romper o "sagrado elo que deve unir todas as províncias deste grande Império ao seu centro natural e comum" (Faoro, 1975:12). Se é verdade que em 1834 as elites provinciais obtiveram alguma expressão política pela supressão do Conselho de Estado e do Poder Moderador, também é verdade que já no episódio da maioridade de d. Pedro II a centralização monárquica se refez: o Poder Moderador e o Conselho de Estado foram restabelecidos; o Senado era vitalício e nomeado pelo Imperador; os presidentes de província eram indicados pelo poder central assim como o juiz de paz, o chefe de polícia e os delegados e subdelegados locais.
Em suma, nada mais distante do federalismo, como definido por Riker, que a estrutura do Estado brasileiro no Império. Com efeito, segundo ele, a distinção básica entre Estado unitário, confederação e federação é que esta última supõe uma forma específica de Estado na qual o governo está verticalmente dividido entre governos regionais e governo central, de modo que cada um tem autoridade exclusiva em sua área de atuação. Ambos governam o mesmo território e a mesma população, mas cada um tem autoridade para tomar decisões independentemente do outro. Essa autoridade, por sua vez, é derivada do voto popular direto e de recursos próprios para o exercício do poder (Riker, 1964; 1975).
Como explicar, então, tamanha inadequação entre o conceito de federalismo de Riker e sua interpretação sobre o caso brasileiro? Na origem, há um problema metodológico da pesquisa comparada sobre federalismo dos anos 60 e 70, que diz respeito à referência empírica para a construção do conceito de federação. Para os autores mais influentes (Riker, 1964; Wheare, 1964; Duchacek, 1970), a versão moderna de Estado federativo foi uma invenção norte-americana e, portanto, qualquer interpretação da natureza dos Estados federativos deveria ser construída por referência às instituições políticas inventadas na Convenção da Filadélfia.1
Em Riker, o método USA-centrado não se aplica apenas ao conceito de federação, mas também à interpretação da origem das federações. Seu argumento central é que a origem de todas as federações estáveis criadas nos séculos XIX e XX foi a mesma da criação da federação norte-americana: um processo de barganha, cuja condição necessária ¾ e suficiente, no caso dos Estados Unidos ¾ foi a ameaça ou oportunidade de expansão ou defesa militar ou diplomática. Governos centrais com intenções expansionistas ou temerosos da ameaça externa, mas incapazes de dominar os governos locais pela força,2 cedem parte de sua autoridade aos governos locais, porque estes detêm a lealdade dos cidadãos; por sua vez, governos locais ¾ com história e identidade próprias ¾, por razões expansionistas ou por necessidade de defesa, fazem concessões a uma autoridade central, para aumentar sua capacidade militar ou diplomática.
Em sua "Interpretação Militar da Constituição dos Estados Unidos" (Riker, 1964:17), o autor sustenta que a principal motivação dos Federalist Papers era a guerra e não assuntos internos ou a expansão econômica, e nem mesmo a defesa da liberdade. A barganha racional entre políticos eqüipotentes, dotados de autonomia e com a intenção de obter vantagens por meio de uma associação que supõe concessões mútuas seria, a exemplo dos Estados Unidos, a história de todas as federações contemporâneas bem-sucedidas (Riker, 1975:116).
A grande inovação da Constituição de 1787 foi a invenção do federalismo centralizado, uma fórmula associativa que criou um governo central dotado de autonomia e independência em relação aos Estados-membros. São, portanto, instituições importantes aquelas que garantem a independência do governo central, em oposição à sua dependência dos estados-membros na fórmula prévia da Confederação. A partir de 1787, a Presidência e o Legislativo centrais passaram a ser escolhidos diretamente pela população; o governo central passou a ter uma longa lista de atividades exclusivas, assim como sua autoridade prevaleceria nos casos de conflito entre os níveis de governo (Riker, 1975:109).
Mas, se o governo central concentra tantos poderes ¾ e esta é, para Riker, a principal condição para que as federações não se desintegrem ¾, o que mantém as federações, isto é, que mecanismos institucionais impedem que o governo central subordine os governos locais, transformando-se num Estado unitário? Seja nos EUA, seja nas demais federações, o grau de centralização da federação seria diretamente dependente do grau de centralização do sistema partidário. Quanto maior a probabilidade de que um mesmo partido controle simultaneamente o governo central e os Estados-membros e, ainda, quanto maior a disciplina partidária dos partidos nacionais, mais fortes seriam as tendências à centralização. Alternativamente, o multipartidarismo, partidos disciplinados de base regional, a possibilidade efetiva de alternância no poder funcionariam como uma espécie de contrapeso às inevitáveis tendências centralizadoras derivadas do desenho institucional das modernas federações.3 Portanto, para Riker, é a descentralização do sistema partidário, e não o Senado, como instituição representativa dos Estados-membros, que garantiria a independência dos níveis de governo.4
Estes pressupostos teóricos tornam menos surpreendente o equívoco de Riker na interpretação do caso brasileiro. Na verdade, embora a independência entre os níveis de governo seja uma característica central das federações, sua ênfase está concentrada na dimensão centralizadora, nos mecanismos institucionais que garantem a independência e a autoridade dos governos centrais ¾ característica esta que, com certeza, o II Império preenchia.
É certo que uma pesquisa empírica melhor fundamentada lhe permitiria observar que as condições da barganha já na Constituinte de 1823 eram, no mínimo, muito desiguais e que, no II Império, a "máquina compressora do Império" (Faoro, 1975:355) garantia a vitória eleitoral do partido que estivesse no Gabinete indicado pelo Imperador. Uma pesquisa histórica de maior profundidade lhe permitiria concluir que no II Império o Brasil não preenchia as condições essenciais de sua definição de federação (a existência de um sistema partidário descentralizado), nem as condições de emergência de uma federação (a barganha racional entre políticos eqüipotentes de diferentes níveis de governo).
Por outro lado, foi no processo de independência de Portugal que os "caudilhos" ¾ as lideranças políticas locais que contavam com a lealdade dos cidadãos ¾ cederam parte de sua autonomia prévia para a criação de um governo central, em face da ameaça representada por Portugal. Em 1889, quando da criação da república federativa, a ameaça portuguesa não estava mais presente. Localizar, porém, a emergência do federalismo em 1889 invalidaria a tese da origem militar das federações ou, dito de outro modo, o poder explicativo e de generalização de sua interpretação centrada na trajetória norte-americana.
O mesmo método de análise empregado por Riker conduziu Wheare (1964:21) à conclusão oposta: O Brasil (de 1891) não poderia ser considerado um exemplo de federação.
Para Wheare, a grande invenção de 1787 foi a criação de um governo central, cujas atribuições e instrumentos de decisão e governo não são redutíveis à vontade dos Estados-membros, sem que, por outro lado, os estados-membros tenham perdido a sua independência. Isto é, o governo central não pode estar subordinado aos governos regionais, nem estes subordinados ao governo central. Um Estado somente pode ser considerado federativo se as relações entre os níveis de governo forem simultaneamente de coordenação e mútua independência, princípios esses que devem estar presentes não apenas constitucionalmente, mas também no funcionamento efetivo das instituições políticas.
Assim, para Wheare, nem a União Soviética, nem a República de Weimar, nem os países latino-americanos poderiam ser considerados federações, pois, embora se auto-definissem constitucionalmente como federativos, o funcionamento efetivo de suas instituições políticas permitia que as instituições centrais subordinassem os governos regionais. No Brasil, a existência de corpos legislativos separados nos níveis central e regional, a clara divisão de atribuições entre as esferas de governo e o bicameralismo não seriam instituições políticas suficientes para garantir a efetiva independência entre os níveis de governo. O poder do Congresso para emendar a Constituição, sem ratificação dos Estados, implicaria na prática a subordinação dos governos regionais às instituições centrais, o que seria uma característica dos Estados unitários5 (Wheare, 1964:21).
Para Wheare, a garantia constitucional de que os Estados possam exercer seu poder de veto na aprovação da legislação federal é uma instituição decisiva na caracterização de uma federação. O raciocínio é claro: esta é uma característica da federação norte-americana, que garante a independência dos Estados assim como sua representação política nas instituições centrais. Dado que a referência empírica dos Estados Unidos é fundamental para distinguir formas federativas de não-federativas, Estados que não apresentarem as características essenciais do caso norte-americano não podem ser considerados federativos. Portanto, segundo a definição de Wheare, o Brasil não seria uma federação até hoje.
Combinadas, as interpretações de Riker e Wheare sobre o Brasil nos levariam à seguinte conclusão: o Brasil já era uma federação em 1834, quando não se declarava como tal, e não é uma federação até hoje, quando declara que é! Na base desse aparente paradoxo, um problema teórico-metodológico: a referência empírica para a construção do conceito de federação e das condições de emergência e evolução dos Estados federativos.
A REAÇÃO A RIKER
Dois autores norte-americanos, pouco conhecidos no Brasil, apontaram os limites da metodologia "USA-centrada" da pesquisa comparada dos anos 60: Ivo Duchacek (1970) e Preston King (1982). Ambos consideram ser impossível afirmar que a ameaça externa ou o desejo de expansão militar estejam na origem de todas as federações. Tanto vantagens de ordem econômica, a serem obtidas pela associação de Estados, assim como o interesse em preservar a unidade nacional de um Estado (previamente) unitário, estiveram na origem das modernas federações do século XX.
A barganha federativa que deu origem ao modelo federativo de 1787 teve uma pré-condição histórica: treze Estados, cuja identidade e interesse comum se desenvolveram previamente à União e cujo propósito na Convenção da Filadélfia era preservar essa autonomia. No caso do Brasil, por exemplo, apenas algumas unidades adquiriram razoável senso de identidade previamente à formação da federação e mesmo elas tiveram que disputar seu espaço no plano federal, porque na formação da federação brasileira "a União antecedeu suas partes" (Duchacek, 1970:241). A derrota militar dos católicos pelos protestantes na União Suíça, em 1848, e a sobrevivência da própria União Americana em 1864 pela derrota militar dos Estados do sul não confirmam a tese da emergência das federações como resultado de um acordo livre e racional entre políticos eqüipotentes (King, 1982:35ss).
Mesmo o federalismo centralizado não teria sido um modelo que se generalizou. Assim como a Constituição de 1787 foi desenhada para criar um governo central dotado de mais poderes do que aqueles garantidos pelos Artigos da Confederação, a nova Constituição Federal na Alemanha de 1949 foi desenhada para criar um governo central dotado de menos poderes do que aqueles de que Hitler fez uso durante o III Reich (King, 1982:39).
Nem mesmo a descentralização do sistema partidário poderia ser considerada uma condição necessária à manutenção das federações. Na vida real das federações, sua estabilidade estaria associada a uma diversidade de combinações que envolveriam o número de partidos efetivamente existentes, sua estrutura interna, sua ideologia, assim como o compromisso das lideranças partidárias com o pluralismo. Poderia, por exemplo, a República Velha ser chamada de federação, quando na prática havia oligarquias estaduais que não permitiam a competição partidária nas províncias, embora se revezassem no controle do governo central (Duchacek, 1970:333)?
Contudo, o grande limite dos autores que questionaram a capacidade de generalização da teoria de Riker foi sua incapacidade de construir uma teoria alternativa. Embora o reconhecimento da variedade de trajetórias tenha sido uma contribuição importante, a nova agenda da análise comparada já não deveria discutir as características essenciais do Estados federativos em relação a outras formas de Estado, pois essa contribuição já havia sido dada anteriormente. A superação da distância entre o reconhecimento da diversidade de trajetórias e a construção de uma teoria alternativa baseada no conceito de distintos modelos de federalismo implicaria a seleção de variáveis que permitissem identificar tipos específicos de Estados federativos. Essas variáveis deveriam permitir agrupar Estados cujas características fossem simultaneamente distintas externamente e semelhantes internamente. Um segundo passo para superar a distância entre a descrição dos casos e a construção de uma teoria alternativa deveria associar diferentes modelos de Estados federativos a trajetórias particulares de emergência e desenvolvimento.
Penso que uma importante contribuição nessa direção foi apresentada recentemente por Stepan (1999). Para o autor, nenhum Estado-nação criado posteriormente à Revolução Francesa com as mesmas características institucionais do federalismo norte-americano tornou-se uma federação democrática estável. A origem da federação norte-americana pela qual Estados previamente independentes "juntaram-se" para somar forças (modelo coming-together) não se repetiu em outras federações. Portanto, ao contrário do afirmado por Riker, o caso norte-americano seria a exceção e não a regra.
Muitas das federações democráticas contemporâneas tiveram sua origem derivada da necessidade de hold together, isto é, países com múltiplas etnias em sua composição populacional e que decidiram tornar-se federações porque os Estados unitários previamente existentes estavam ameaçados de disrupção. Nestes, as unidades subnacionais não eram Estados cuja soberania prévia lhes conferia um poder de barganha, que pudesse ser comparado à trajetória dos Estados norte-americanos, o que implicou que os governos regionais tivessem menos soberania e menos poder de barganha em relação ao governo central. Em um terceiro tipo de trajetória histórica (putting-together), ocorreu um pesado esforço coercitivo por parte de um poder não-democrático centralizado, cujo objetivo era "juntar" um Estado baseado em diferentes etnias e nacionalidades, das quais apenas algumas estavam organizadas previamente em Estados independentes (caso da Rússia).
Assim, a origem das diferentes federações poderia ser compreendida em termos de um continuum. Em um extremo, um modelo baseado em uma barganha fortemente voluntária, pelo qual unidades relativamente autônomas come together para aumentar sua soberania, retendo suas identidades individuais (caso dos Estados Unidos, da Suíça e da Austrália). Em outro extremo, nos quais Estados unitários previamente existentes hold together, as condições de barganha dos governos locais teriam sido fundamentalmente distintas daquelas presentes no modelo coming-together (caso da Índia, Bélgica e Espanha).
Stepan (1999) está essencialmente preocupado com a relação entre a origem das federações no século XX e suas estruturas institucionais contemporâneas, mais particularmente com as garantias institucionais de representação da vontade dos componentes da federação. Assim, embora analise o caso brasileiro do ponto de vista da segunda variável, o autor não examina as origens do federalismo no Brasil.
Embora, por exclusão, pareça atraente classificar o Brasil no modelo holding-together, uma rápida reconstituição do golpe republicano de 1889 sugere cautela na adequação desse conceito ao caso brasileiro. Não havia grupos étnicos com identidade própria reivindicando autonomia, nem ameaça real de disrupção do Estado unitário no final do século XIX. Os "cabanos" (1835), os "balaios" (1838-1840), os "sabinos" (1837) e os "farroupilhas" (1835-1845) já haviam sido violentamente controlados pelo Exército Imperial muito antes da Proclamação da República.
Na verdade, salvo melhor juízo, a literatura indica que a principal razão do golpe republicano teria sido o próprio desgaste da monarquia, processo no qual a Coroa perdeu o apoio das forças mais dinâmicas (a cafeicultura do sul e as classes médias emergentes) e dos setores mais conservadores (ligados ao escravismo, descontentes com a abolição) (Schwartzman, 1982). Além disso, a grita generalizada contra a centralização monárquica seria explicada pela crise fiscal do final do Império e a correlata incapacidade de atendimento das diferentes demandas regionais6 (Costa, 1994).
Finalmente, o Estado e as instituições políticas brasileiras passaram por diversas transformações desde a origem até a versão contemporânea. Conjunturas críticas como o Estado Novo, o regime militar e a Constituição de 1988 legaram alterações importantes na natureza das relações federativas.7 Isso implica dizer que, para a interpretação dos Estados federativos contemporâneos, cuja origem seja anterior ao final do século XX, é também necessária uma teoria das condições de desenvolvimento dos distintos modelos.
FEDERALISMO E PROCESSO DECISÓRIO
Penso que, a partir de meados dos anos 80, produziu-se um deslocamento na agenda de pesquisas norte-americana sobre o federalismo: de um debate centrado nas especificidades dos Estados federativos vis-à-vis os Estados unitários e confederações, para um debate centrado no impacto do federalismo sobre a autoridade dos governos centrais, particularmente sua capacidade de mudar o status quo, produzir inovações e implementar reformas de políticas.
Teoricamente, há um grau de consenso razoável em torno da seguinte proposição: Estados federativos tendem a restringir as possibilidades de mudança do status quo, porque a autonomia dos governos locais opera no sentido de dispersar o exercício da autoridade política, aumentando o poder de veto das minorias (Lijphart, 1984); ou, ainda, porque a presença de um maior número de veto players institucionalizados nas arenas decisórias aumenta o potencial de estabilidade das políticas existentes (Tsebelis, 1997). Sistemas federativos restringem o potencial de mudanças de políticas porque as garantias institucionais dos Estados-membros no processo decisório tendem a produzir decisões políticas com base no "mínimo denominador comum". (Pierson e Leibfried, 1995).
Na agenda de pesquisas, a análise do impacto das instituições federativas no processo decisório tende a ser uma extensão da análise das relações entre Executivo e Legislativo: "A maior parte das lições que extraímos da análise de sistemas presidenciais e parlamentares podem ser igualmente aplicada a fatores de terceiro nível (third-tier), tais como o federalismo. Tal como os sistemas parlamentares, federalismo é uma designação genérica que mascara uma variedade de arranjos institucionais que criam riscos e oportunidades distintas para as capacidades de governo. Governos provinciais e federais podem ter autoridade para intervir em uma área de política sem permissão do outro nível de governo. Isto tende a prover fortes incentivos para a inovação em políticas públicas na medida em que cada nível de governo tenta controlar a jurisdição de uma política antes que o outro o faça. Entretanto, este tipo de federalismo também corre o risco de que os diferentes níveis de governo tenderão a impor conflitos entre programas, elevação dos custos da implementação e tornarão o problema da coordenação de objetivos ainda mais difícil. Alternativamente, o federalismo pode ser estruturado de modo a requerer a aprovação dos governos subnacionais afetados e do governo federal para qualquer desvio do status quo. Estes arranjos (...) acrescentam pontos de veto e inibem a implementação." (Weaver e Rockman, 1993:459).
As interpretações correntes sobre o Brasil derivam dessa agenda de pesquisa. As instituições políticas brasileiras ¾ cuja natureza essencial não variou nos distintos regimes democráticos ¾ são uma espécie de "máquina de triturar presidentes", pois a combinação de presidencialismo, sistema multipartidário, indisciplina partidária e federalismo gera um excesso de pontos de veto no processo decisório, elevando exponencialmente os custos de aprovação de reformas no Congresso. Os impasses entre o Executivo e o Legislativo, derivados dessa engenharia institucional, seriam a principal ameaça à estabilidade democrática no Brasil.
A "(...) implementação de reformas no Brasil é mais difícil do que em muitos sistemas presidencialistas. Este sistema institucional frustrou diversos presidentes democráticos. Um presidente (Vargas) cometeu suicídio; outro (Quadros) renunciou após apenas sete meses posteriormente a uma esmagadora vitória eleitoral; um outro (Goulart) adotou ações erráticas que contribuíram para o rompimento da democracia em 1964. Entre 1985 e 1994, sucessivos presidentes falharam para empreender um bem sucedido plano de estabilização, (...) a combinação de presidencialismo, sistema multipartidário fragmentado, partidos indisciplinados e robusto federalismo é freqüentemente difícil." (Mainwaring, 1997:56)
"Os últimos 15 anos de política democrática no Brasil, combinados com a experiência pluralista de 1946-64, indicam que as instituições políticas nacionais criam uma permanente crise de governabilidade, devastando em tempos normais e debilitando até mesmo presidentes como Cardoso, que parece controlar todas as cartas." (Ames, 2001:18)
"As instituições [políticas brasileiras] produzem um excesso de pontos de veto. Este excesso não é apenas uma questão do número de partidos necessários para produzir maiorias legislativas. Em termos mais amplos, o destrutivo federalismo brasileiro, que constrange a vontade da maioria, combinado com presidencialismo e com as regras eleitorais da nação, criam este excesso." (Ames, 2001:267).
Além de gerar impasses no processo decisório, a descentralização do sistema partidário e o federalismo influenciariam também o conteúdo das decisões políticas, pois os presidentes ficariam imobilizados nas áreas de política em que o Congresso e os governadores são veto players decisivos, como desindexação de salários e pensões, redução do emprego público, privatizações, política fiscal, gestão dos bancos estaduais, pagamento das dívidas estaduais, etc. (Mainwaring, 1997:99-102). Ainda: o fato de que o Brasil tenha o sistema fiscal mais descentralizado entre os sistemas presidencialistas e federativos da América Latina é explicado pelo grau de descentralização de seu sistema partidário, o qual, por sua vez, está diretamente relacionado ao poder dos políticos locais (governadores e prefeitos) sobre a sobrevivência eleitoral dos congressistas (Willis, Garman e Haggard, 1999).
Em termos muito sucintos, o argumento é o seguinte: sistemas presidencialistas, por serem baseados na divisão de poderes, tendem a produzir dispersão da capacidade decisória e coalizões parlamentares instáveis. No entanto, o sucesso legislativo da presidência pode variar de acordo com a fragmentação e disciplina partidárias. O número efetivo de partidos, a proximidade ideológica dos partidos de sustentação política da Presidência e o grau de disciplina dos partidos poderiam produzir resultados diferentes. Um reduzido número de partidos efetivos ¾ como nos EUA, Costa Rica e Venezuela ¾ implica sistemas presidencialistas que funcionam melhor (Mainwaring e Shugart, 1997:398), assim como partidos políticos disciplinados e centralizados tornam mais estáveis e confiáveis as relações entre o governo, os partidos e a(s) câmara(s) legislativa(s) ¾ como no caso do México (Mainwaring, 1997).
Entretanto, em sistemas federativos "robustos" ¾ para usar a expressão empregada por Mainwaring (1997) para descrever o caso brasileiro ¾, governadores e/ou prefeitos controlam recursos que são vitais para a carreira política dos parlamentares. A descentralização dos partidos políticos ¾ nos quais o comportamento parlamentar é fracamente controlado pela lideranças partidárias nacionais ¾ é resultado do fato de que os políticos locais controlam os recursos necessários ao sucesso eleitoral dos legisladores federais, dada a extensão e persistência do clientelismo e da troca de favores na política nacional (Hagopian, 1996; Ames, 2001). Juntamente com as regras partidárias eleitorais (basicamente, a lista aberta e a representação proporcional), o poder dos governadores e prefeitos seriam as variáveis decisivas para explicar o grau de descentralização do sistema partidário e, por conseqüência, indisciplina no comportamento parlamentar dos congressistas.
Comparado com outras federações contemporâneas, o federalismo brasileiro estaria, juntamente com os EUA, no extremo da escala de demos-constraining. O sistema de composição do Senado brasileiro, semelhante ao do americano, com número equivalente de cadeiras para Estados excepcionalmente diferentes em termos populacionais, garante um excessivo grau de super-representação aos Estados menores. Os poderes legislativos do Senado brasileiro também seriam excessivos: além do poder para aprovar todas as leis e emendar a Constituição, a Câmara Alta dispõe de doze áreas de exclusividade legislativa. Em terceiro lugar, o poder residual dos Estados nos casos de omissão constitucional e o poder dos governadores, combinados ao excessivo detalhamento da Constituição de 1988 e à exigência de supermaiorias para as emendas constitucionais, impõem um extremo poder de restrição à realização das preferências da maioria. Finalmente, o controle dos governos locais sobre as candidaturas, assim como as regras eleitorais que incentivam o comportamento individualista dos parlamentares, tornam os partidos brasileiros excessivamente voláteis, isto é, pouco disciplinados. Assim, a possibilidade de transformar as preferências da maioria ¾ expressa na escolha do Presidente ¾ em políticas encontraria obstáculos institucionais de grande monta, pois o desenho institucional da federação alavancaria os recursos de poder das minorias nas instâncias decisórias federais, especialmente no Senado.
Não se tratará aqui de discutir a interpretação da natureza das relações entre Executivo e Legislativo no Brasil;8 muito simplesmente, se restringirá ao conceito de federalismo dessa literatura e suas conseqüências para as interpretações sobre o Brasil.9
A nova geração de estudos sobre o federalismo contraria algumas das principais proposições da geração anterior. Para Riker (1964; 1975), a sobrevivência das federações dependia da descentralização dos partidos políticos. A descentralização dos partidos americanos preservaram a federação, porque criaram contrapesos à vontade do governo central. No caso dos EUA, o localismo dos partidos, derivado do fato de que as organizações locais controlam as indicações para o Congresso e a Presidência, implicam "não que os estados controlem as decisões nacionais, mas que a nação não pode controlar as decisões estaduais" (1964:91). Dada a força e independência do governo central, a descentralização do sistema partidário e a independência dos Estados funcionariam como um contrapeso às tendências centralizadoras do governo federal, preservando o federalismo (Riker, 1964:104).
Nas interpretações mais recentes, um modelo de federalismo no qual os Estados sejam independentes e tenham poder de controle sobre seus representantes nas arenas decisórias federais é um problema; no limite, uma ameaça à democracia.
Mais que isso, o México, o país latino-americano cuja centralização do processo decisório garantiria autoridade e governabilidade ao Presidente na literatura contemporânea, não era sequer considerado democrático nos estudos dos anos 60 e 70 (Wheare, 1964; Riker, 1975:156). Na raiz das restrições ao México, estava a centralização do sistema partidário mexicano.
Na verdade, Riker (1975:143) rejeitava o argumento de que os Estados federativos pudessem produzir algum impacto particular sobre a produção de políticas públicas. Qualquer comparação entre as respectivas políticas públicas permitiria concluir que, no campo administrativo, os Estados federativos e unitários do século XX apresentariam mais semelhança entre si do que os Estados federativos do século XX comparados consigo mesmos no século XIX. Além disso, no século XX, não haveria nenhuma característica decisiva do processo decisório dos Estados federativos que não pudesse ser encontrada nos países de Estado unitário, porque a característica central desse século foi a progressiva centralização do processo decisório.
Assim, a única diferença importante entre Estados unitários e federativos diria respeito ao estilo de governo que o governo central está obrigado a cumprir. Em Estados federativos é freqüentemente necessário ao governo central atuar de modo a demonstrar que o governo federal tem autoridade legal para fazer o que quer fazer. Mas, sem dúvida, caso o governo federal queira fazer algo, terá recursos para tal. Os "arranjos constitucionais e administrativos do federalismo afetam profundamente o estilo da decisão política, mas não afetam profundamente seus resultados" (Riker, 1975:145).
Não há dúvida de que na raiz das divergências estão questões de ordem normativa, relacionadas a preferências no tocante aos princípios de representação e governabilidade. Penso, entretanto, que há pelo menos duas distinções importantes na atual agenda de pesquisas e que têm influência nas interpretações sobre o Brasil.
Em primeiro lugar, operou-se uma restrição no escopo analítico do objeto de pesquisa: nas interpretações atuais, a análise sobre o federalismo passou a ser uma dimensão da análise das relações ente o Executivo e o Legislativo no plano federal.
Nessa agenda de pesquisas, o federalismo é entendido basicamente como a expressão do poder parlamentar de governadores e prefeitos na arena legislativa federal. O indicador de medida da "força" ou "fraqueza" do federalismo é a capacidade relativa de os executivos dos distintos níveis de governo influenciarem o comportamento parlamentar dos legisladores federais.
O conceito clássico de Estado federativo, como foi construído pela geração de estudos dos anos 60 e 70, o define como uma forma particular de governo dividido verticalmente (entre distintos níveis de governo), de modo que diferentes governos têm autoridade sobre a mesma população e território. Analiticamente, na literatura contemporânea, é como se a totalidade da atividade de produção de políticas públicas do executivo federal estivesse concentrada em formular uma legislação e aprová-la nas arenas decisórias federais, sejam elas o Congresso ou apenas o Senado.
Os manuais de políticas públicas nos ensinaram que o ciclo de uma política é mais do que sua formulação. Mais que isso, a literatura sobre implementação de políticas tem destacado que as burocracias governamentais de fato "fazem" as políticas públicas por meio da implementação. Isso significa que, para além da atividade de formulação, os distintos níveis de governo têm espaço para tomar uma série de iniciativas independentemente de autorização legislativa.
Além disso, os manuais de políticas públicas também nos ensinaram que a formulação de uma política é muito mais do que a obtenção de aprovação legislativa. Posteriormente à aprovação legislativa, as burocracias governamentais têm autoridade para traduzir leis em políticas efetivas, simplesmente pela definição das regras de implementação das políticas.
Isso significa que há um conjunto mais amplo de instituições políticas nas quais se opera a barganha federativa, o conflito de interesses entre executivo federal e executivos subnacionais. Adicionalmente, envolveriam, pelo menos, as relações com o Judiciário e as relações diretas entre os executivos dos distintos níveis de governo. Reduzir a análise do funcionamento das instituições federativas à arena legislativa federal implica necessariamente uma visão parcial e limitada dos recursos de poder de que dispõem os distintos níveis de governo para fazer representar seus interesses.
Em segundo lugar, as interpretações contemporâneas têm enfatizado e selecionado para análise as políticas e decisões de política nas quais o governo federal teve um desempenho desfavorável. Para demonstrar a progressiva centralização das funções administrativas nos Estados Unidos, Riker (1964:191ss) selecionou 19 áreas de competências concorrentes entre os níveis de governo, o que lhe permitiu ter uma visão abrangente da evolução das relações intergovernamentais.
A preferência pelos casos nos quais o governo federal encontrou resistência pode estar produzindo um bias pela variável dependente nas interpretações sobre o federalismo brasileiro, uma vez que o processo decisório das políticas nas quais o governo federal foi bem-sucedido na implementação de sua agenda de reformas de natureza federativa não é objeto da análise. Nessa situação, mais uma vez, o que é apenas uma dimensão das relações federativas é tomado como a natureza do federalismo brasileiro.
COMENTÁRIO FINAL
Esta revisão crítica pretendeu demonstrar que, embora a federação brasileira tenha sido objeto de pesquisa nas análises da ciência política comparada norte-americana, ainda há muito a ser feito neste campo de investigação.
Estudos comparados são particularmente árduos, dadas as dificuldades de toda ordem, particularmente a obtenção de dados confiáveis e comparáveis entre si. Este artigo, contudo, pretendeu destacar avanços e dificuldades passadas e presentes no campo teórico-metodológico. É certo que, no passado recente, indicações bastante sugestivas de análise têm sido feitas, especialmente no sentido de superar a perspectiva USA-centrada que orientava a teoria comparada sobre federalismo nos anos 60 e 70.
Penso, entretanto, que a análise comparada das federações ainda necessita de uma teoria capaz de sugerir caminhos interpretativos sobre a origem dos diferentes modelos das federações contemporâneas, mas também dos condicionantes históricos de suas diferentes trajetórias.
Quanto às análises contemporâneas, pertinentes às relações entre federalismo, democracia e processo decisório, o principal objetivo deste artigo foi destacar a necessidade de uma ampliação da agenda de pesquisas sobre a natureza das relações intergovernamentais no Brasil. Penso que as interpretações atuais tendem a reduzir o escopo da análise, concentrando-se excessivamente nos casos em que o governo federal teve um desempenho relativamente desfavorável vis-à-vis os governos estaduais, assim como em uma das arenas nas quais se processam as relações intergovernamentais: a arena legislativa federal. Uma ampliação dessa agenda de pesquisas deveria caminhar basicamente em duas direções: no exame de processos decisórios nos quais o governo federal foi bem-sucedido em implementar sua agenda de reformas, assim como na análise do processo decisório de políticas que envolvam relações diretas entre o Poder Executivo dos distintos níveis de governo e/ou nas quais o Poder Judiciário funcione como árbitro dos conflitos intergovernamentais.
NOTAS
E-mail da autora: mailto:arretche@uol.com.brEste artigo foi escrito com base em pesquisa realizada durante meu programa de pós-doutoramento junto ao Department of Political Science do Massachussets Institute of Technology, MIT, financiado com bolsa concedida pela Fapesp. Agradeço a Celina Souza pelos valiosos comentários à primeira versão (do texto). 1. Modernos, neste caso, seriam os Estados federativos baseados no princípio da "república `composta'" proposta por Madison, em oposição ao modelo confederativo anterior (como nos Estados Unidos de 1777 e nos modelos federativos originais da Suíça e Holanda), baseados na concepção federativa de Montesquieu. 2A decisão da barganha derivaria dos elevados custos de obtenção da adesão pela força (Riker, 1964). 3"A essência do federalismo nesta definição são suas características políticas: (1) a barganha política que o cria e (2) a distribuição de poder em partidos políticos que dão forma à estrutura federativa em sua maturidade. Todo o resto sobre o federalismo é acidental: a demarcação de áreas de competência entre governo central e governos constituintes, a operação das relações intergovernamentais, a divisão de recursos fiscais etc." (Riker, 1975:141). 4Riker (1975) considera que, na Convenção da Filadélfia, o Senado foi concebido como a instituição destinada a representar os interesses dos Estados-membros no governo central. Na prática, contudo, a Câmara Alta nunca representou de fato esse papel, pois os Estados-membros foram rapidamente desprovidos de mecanismos institucionais para controlar o comportamento parlamentar de seus representantes, uma vez que não tinham poder para revogar seus mandatos. 5Nos Estados Unidos, emendas à Constituição, mesmo que não afetem a distribuição federal de poderes, exigem a ratificação de 3/4 dos Estados-membros e há mesmo tipos de emendas que não podem ser aprovadas sem a ratificação de 49 dos 50 Estados (Duchacek, 1970:231). Para um exemplo, ver Mansbridge (1986), que analisa as razões pelas quais o Equal Rights Movement ¾ ERA ¾ fracassou em aprovar a Emenda Constitucional que garantiria direitos iguais a homens e mulheres. Embora tenha sido aprovado no Senado dos Estados Unidos com uma votação de 84 contra 9, e embora diversas pesquisas de opinião tenham revelado forte apoio da opinião pública à Emenda Constitucional, esta não foi aprovada porque as casas legislativas estaduais aprovaram a Emenda em apenas 35 Estados, quando seria necessário que 38 Estados o tivessem feito. 6Esta tem um fundamento real: quando examinada a relação entre as receitas geradas em cada província e as despesas ali efetuadas pelo governo central, constata-se que todas as províncias ¾ com exceção do Rio Grande do Sul e Mato Grosso, por razões militares ¾ transferiam recursos para a Coroa (Costa, 1994:27). 7Para interpretações sobre a evolução do federalismo brasileiro, ver Souza (1994) e Souza (forthcoming). 8Para uma interpretação alternativa sobre a natureza das relações entre Executivo e Legislativo no Brasil nos governos democráticos recentes, ver Figueiredo e Limongi, 1999. Para uma reconstituição deste debate, ver Palermo, 2000. 9Para diferentes interpretações sobre a natureza do federalismo brasileiro, com base no conceito da força relativa do executivo federal e dos executivos estaduais, ver Abrucio (1998) e Souza (forthcoming).
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Honneth, Habermas, e a dimensão política do conhecimento

Michel Zaidan Filho


1. A institucionalização da Ciência Política no ambiente universitário brasileiro deu-se com uma dicção anglo-saxã, através das diversas modalidades da teoria da Escolha Racional (rational choice) ou da teoria dos jogos, como também é conhecida pela difusão da Escola de Chicago, tão bem representada pela obra de Adam Przeworski. A ampla aceitação dessa teoria nos departamentos das ciências sociais e aplicadas da Universidade brasileira tem a ver certamente com a extraordinária eficácia de sua aplicação em pesquisas empíricas relacionadas ao comportamento eleitoral, à avaliação de políticas públicas e do jogo parlamentar nas casas legislativas.
A enorme influência dessa nova modalidade de positivismo veio neutralizar a presença do marxismo, do estruturalismo francês ou da Escola de Frankfurt no meio acadêmico, criando uma espécie de “pensamento único”, extremamente útil, aliás, para políticos gerentes, políticos reguladores ou simplesmente salesmen — como chama ironicamente a revista inglesa The Economist essa safra de estadistas da “reforma do Estado”.
A contraposição a esse “pensamento único” nos centros de pós-graduação de Ciência política vem sendo feita, penosamente, com elementos e pressupostos teórico-filosóficos para uma nova teoria de base normativa da política, cujos antecedentes mais remotos encontram-se na noção aristotélica de zoon politikon e de comunidade da ação e da palavra (a democracia ateniense, na versão romântica de Hannah Arendt). Passa pela figura exponencial de Hegel, sobretudo o de Iena, e sua noção de eticidade, por Habermas e sua teoria da ação comunicativa, para finalmente encontrar uma primeira sistematização em Axel Honneth e na sua famosa “teoria crítica do reconhecimento” — a gramática moral das sociedades contemporâneas.
Na verdade, os elementos filosóficos para uma teoria política que, em vez dos interesses e do individualismo possessivo, tomasse a luta pelo reconhecimento como motor da evolução social, representam a outra grande vertente do pensamento social moderno, oposta à linha que começa com Tucídides, passa por Maquiavel, Hobbes, Locke, Marx, Lenin, Foucault e os neoliberais contemporâneos. Ou seja, a idéia de que a sociedade é o resultado de interações individual-egoísticas, e a política é a maximização dos interesses dos indivíduos. Não caberia, portanto, nenhum juízo de valor sobre que estratégias são virtuosas ou imorais. O êxito é o critério de verdade dessa política dos interesses. Em muitos casos, o sucesso e o poder de sedução de uma tal teoria seriam o resultado direto da racionalização de situações de fato da política contemporânea, sobretudo depois do defaut do socialismo.
É contra esse exercício de racionalização nas ciências sociais que se levanta esse esforço teórico destinado a dotar a política e o pensamento político de novas bases normativas, ainda que se valendo dos conflitos como motor da evolução moral da sociedade. Neste ponto será útil considerar a obra de J. Habermas como uma encruzilhada do pensamento político contemporâneo, ao tentar conciliar a matriz liberal dos interesses com a herança aristotélica e hegeliana da comunidade política de cidadãos livres e iguais. Assim, Habermas apresenta-se como interlocutor válido tanto da grande tradição liberal anglo-saxã, como da tradição greco-moderna representada por Hegel, Marx, Gramsci, Althusser, Hannah Arendt, etc.
2. Como se pode resumir o diálogo habermasiano com essas duas tradições? Através de uma nova idéia do “procedimentalismo” kelseniano e, sobretudo, bobbiano. Ao desidratar a política e a própria democracia de qualquer resquício de essencialismo, de substancialismo, o procedimentalismo enfatiza as chamadas “regras do jogo” democrático, na tentativa de se obter um consenso generalizado em torno da idéia de democracia — sem adjetivação.
O regime democrático é uma disputa de interesses ou de grupo de interesses regida por um conjunto mínimo de regras ou procedimentos, sem prejuízo dos ideais mais amplos dos grupos vencedores. Cumpridas as regras do jogo, os vencedores serão legítimos, independentemente das idéias professadas por eles. Essa versão desencantada da política democrática — acusada por muitos de elitista e manipulatória — seria o minimum político aceitável pelas diversas correntes de pensamento.
A contribuição de J. Habermas a essa teoria procedimental da democracia reside na incorporação daquilo que Hannah Arendt chama de “espaço público” ou “esfera pública”. Só que, ao contrário da pensadora alemã, a originalidade de Habermas reside no uso racional das regras do discurso argumentativo à disposição dos cidadãos-vox, e não numa qualidade republicana inata (a virtude cívica) em cada participante da assembléia política. A noção de “espaço público” na filósofa judia é eminentemente republicana, no sentido de que os cidadãos que integram a arena dos dicursos já possuem a virtude cívica, e é isto o que os habilita a participar da assembléia através da palavra e da ação.
Habermas questiona a existência dessa qualidade inata, que, para ele, não preexiste ao “espaço público” e se constitui a partir do uso racional das regras do discurso, no quadro agonístico das disputas retóricas ou argumentativas em busca do consenso. Neste aspecto, Habermas não se diz republicano, mas discursivo ou procedimentalista-discursivo. Seria essa a junção entre a vertente liberal dos interesses e a vertente comunicativa.
A teoria da ação comunicativa — apontada por alguns como uma das últimas grandes sistematizações do pensamento ocidental — recebeu contribuições importantes de dois discípulos norte-americanos de Habermas (Andrew Arato, Jean Cohen), que ajudaram a desdobrá-la numa teoria com acento e inflexão política: a teoria da democracia deliberativa, a partir de uma ressignificação do conceito de sociedade civil.
Ligado, agora, à noção de “mundo da vida” ou de “racionalidade comunicativa”, o antigo conceito hegeliano passou a designar a institucionalização de direitos e garantias, sem os quais não haveria possibilidade do exercício de uma razão discursiva, apoiada no bom argumento ou no chamado “consenso pós-convencional”. Temas como direito de expressão, liberdade de pensamento, liberdade de associação, etc., passaram a integrar o novo conceito de “sociedade civil” — como a dimensão institucional do “mundo da vida”.
A partir da contribuição de seus discípulos norte-americanos, Habermas reelaborou sua suma filosófica e nos legou um grande estudo sobre Direito e Democracia, incluindo uma teoria discursiva do Direito, mas também propôs uma variante da teoria democrática, que ele chama de “deliberativa”, para se distinguir da “liberal” e da “republicana”.
Em que consiste essa variante? Consiste num edifício de três andares, sendo o primeiro o mundo da vida e as demandas e reclamações espontâneas que se originam aí. Não são ainda políticas, são pré-políticas. Um segundo andar seria a esfera da tematização política propriamente dita dessas demandas e reclamações, através de assembléias e fóruns da chamada sociedade civil, onde, por meio da formação democrática (argumentativa ou discursiva) da vontade política dos cidadãos-vox, se daria a criação de consensos em torno de determinadas questões ou problemas sociais. Um terceiro andar é representado pelas câmaras legislativas, onde são decididos ou deliberados os pontos advindos dos consensos “argumentativos” provindos da sociedade civil, através de seus conselhos e assembléias.
Habermas mantém claramente a separação entre o momento espontâneo (mundo da vida), o momento argumentativo (sociedade civil e espaço público) e o momento deliberativo (as instâncias formais de decisão). Também parece deixar claro que tipo de demandas pode ser objeto do processo argumentativo pelos cidadãos-vox. E finalmente, que tipo de públicos participa do processo democrático-discursivo.
Por isso, há muitas objeções a esta concepção procedimental-discursiva por parte dos autores e autoras ligados à teoria do reconhecimento. Desde logo, aponta-se um inescapável acento etnocêntrico, europeu, anglo-saxão, branco, masculino e cristão nesta teoria: ela pressupõe formas de comunicação e linguagem padronizadas que excluem uma série de outros elementos ou características presentes em outros discursos ou racionalidades, como, por exemplo, a saudação, o desejo ou a mera narrativa. A chamada razão comunicativa de Habermas pressupõe uma forma de linguagem e argumentação assépticas, infensas a qualquer indício de emoção, vontade, calor humano, empatia ou formas de vida diferentes dos locutores logocêntricos ocidentais.
Autoras como Mary Young ou Nancy Fraser têm investido contra a idéia de espaço público e democracia deliberativa, por conta de seu caráter excludente tanto de formas argumentativas diferentes, como de tipo de público capaz de integrar esse espaço público. Dessa forma, estariam fora dele várias minorias, povos e grupos sociais que não se encaixariam nos pré-requisitos racionais ou discursivos habermasianos. O que teria levado o autor da teoria da razão comunicativa a dizer que sua obra se aplica apenas a uma determinada parte da Europa Ocidental, não ao mundo todo.
De todo jeito, o diálogo da teoria da ação comunicativa com a diferença ou a política das identidades, ou ainda os contrapúblicos, tem sido muito difícil. Tem sido mais fácil para Habermas debater com J. Rawls e sua justiça distributiva ou C. Taylor e sua política de reconhecimento do que com autoras feministas ou ligadas a movimentos raciais ou sexistas. Quem quiser avaliar o esforço de filósofo para incorporar os diferentes, leia o livro Para a inclusão do outro, bem como a réplica dos autores comentados.
3. O passo seguinte nessa vertente do pensamento político foi dado por um discípulo de J. Habermas, Axel Honneth, em sua obra A luta pelo reconhecimento, uma ambiciosa tentativa de desenvolver e sistematizar as idéias de Hegel, Habermas, G.H. Mead, C. Taylor e outros, sobre a chamada luta pelo reconhecimento. Metade desse livro é sobre o pensamento social de Hegel, do jovem Hegel e seus escritos do período de Iena. Honneth toma como ponto de partida as anotações de seu orientador, Habermas, registradas em Trabalho e interação, onde se afirma que havia nos escritos de jovem Hegel as sementes para uma teoria social alternativa à tradição liberal: a noção de comunidade ética (eticidade).
Segundo a interpretação habermasiana, o sistema hegeliano pode ser entendido como uma totalidade ética dilacerada pelo criminoso ou o amante. Só que o responsável pela ruptura é tão dependente e necessitado do outro a quem ele prejudica ou ofende, como a vítima da agressão ou da ofensa. Neste sentido, tanto o agressor como as vítimas estão inter-relacionados e fazem desta relação o motor do seu aprendizado moral.
Esta visão interativa da sociedade teria sido abandonada por Hegel em favor de uma filosofia do sujeito ou da consciência, centrada no trabalho ou na liberdade, e seus discípulos não teriam dado continuidade àquela reflexão seminal de Iena (Marx, Lukács, Sartre, etc.). Urgiria, então, retomar este pensamento do ponto em que ele teria sido interrompido e dotá-lo de bases empíricas para torná-lo uma verdadeira teoria política contemporânea, de bases normativas. O que fará o autor (Axel Honneth) a partir da Psicologia de H.G. Mead.
Acompanhando os passos da investigação empírica desse psicólogo americano, Honneth distingue três etapas da luta pelo reconhecimento nas sociedades contemporâneas: a etapa da família (autoconfiança), a etapa do direito (auto-respeito) e a etapa da sociedade (dignidade ou reconhecimento social). A primeira caracteriza-se pela conquista da segurança psicológica: a segunda, pela conquista dos direitos positivos: e a terceira, pela estima social. Cada uma dessas etapas tem o seu correlato em atitudes de desrespeito ou de desestima, o que afeta o chamado “eu reflexivo” — isto é, a maneira como os outros me percebem e que é introjetada na minha consciência. A política do reconhecimento ou da identidade está relacionada a visibilidade, estima social, reconhecimento jurídico.
O grande problema desta teoria, não resolvido pelo autor, é saber como transformar as ofensas e agressões a cada uma daquelas etapas de reconhecimento numa luta pelo reconhecimento, que modifique os preconceitos, a invisibilidade, a desestima social, etc. Na obra, não se vislumbra como passar da experiência do desrespeito para a luta em prol da autoconfiança, auto-estima, dignidade, etc. Outro ponto fraco é como vislumbrar a luta entre nações e povos em prol do reconhecimento, já que a teoria só trabalha com lutas e conflitos recognoscitivos dentro de uma mesma sociedade. Embora se diga que a luta pelo reconhecimento é o conflito paradigmático dos nossos dias, não está demonstrado como se faz a tradução política da experiência da exclusão moral ou subjetiva para a política do reconhecimento propriamente dita.
Chegados a este ponto, seria útil acrescentar a visão de Nancy Fraser e C. Taylor sobre esse tema. Fraser é uma prestigiada ensaísta que vem discutindo formas e tipos de reconhecimento na sociedade americana, a partir de uma nova agenda política pós-socialista. Segunda esta autora, a crise das sociedades do Leste tornou evidente uma série de demandas que ela chama de “pós-materiais”: liberdade de expressão, de pensamento, de organização, de modos de subjetivação, comportamento sexual, de gênero, raça, etc. É como se as questões redistributivas da política socialista tivessem ficado agora no segundo plano, e as questões relacionadas à identidades passassem para o primeiro plano.
Mas, segundo Fraser, haveria políticas de reconhecimento conservadoras (liberais) e políticas de reconhecimento transformadoras (socialistas). As primeiras são as políticas de ação afirmativas ou de cotas, tendentes a manter as polaridades atuais através de remanejamento de recursos e benefícios para os grupos discriminados. As segundas seriam mais radicais porque conjugariam uma desconstrução das polaridades de gênero, orientação sexual ou de raça, substituindo-as por identidade móveis e voláteis, com remédios socialistas no que diz respeito à redistribuição dos recursos. Movimentos identitários puros (como o dos homossexuais) receberiam só remédios desconstrutivos, movimentos híbridos (como o das mulheres e negros) receberiam os remédios redistributivos e desconstrutivos. Proposta muito radical para o ambiente político americano — centrado nas políticas de ação afirmativas e concessões trabalhistas e previdenciárias para minorias discriminadas.
Finalmente, chegamos a Charles Taylor, um hegeliano que trata a questão do reconhecimento a partir das “fontes do Self”. Segundo Taylor, toda a política moderna do indivíduo, da liberdade, da dignidade, da auto-responsabilidade e da ética do trabalho tem suas fontes morais implícitas. Ao contrário do liberalismo político, que ignora os pressupostos morais dessas idéias-guia do pensamento moderno, a identidade do mundo ocidental deita suas raízes num subsolo cultural, sem o qual a idéia do “self” ou do “eu reflexivo” não teria o menor sentido.
Neste ponto, o autor faz uma arqueologia do pensamento filosófico ocidental para recolher na noção agostiniana de “interioridade”, “na liberdade de consciência” de Lutero e na “ética protestante” de Weber as bases dessa identidade moderna, hoje em crise pela ausência de sua referência obrigatória a essas fontes morais. Daí o positivismo das ciências sociais contemporâneas, que tomam o “self” como uma natureza desvinculada de suas fontes culturais. Uma política e uma psicologia atomísticas, que supõem um “eu naturalizado”, sem vínculos com suas fontes morais. Crise que teria gerado todo um pensamento anticultural, anticivilizatório, cuja matriz é o expressivismo de Rousseau, da contracultura e dos filósofos antiiluministas.
A conclusão a que se chega é que temos inúmeras variantes do pensamento social moderno e contemporâneo que procuram alargar o paradigma do conceito de político e de política. Contudo, sua eficácia está muito a depender de sua tradutibilidade política. Enquanto não for resolvido o problema da transformação dos sentimentos e atitudes de indignação e revolta em formas de socialização política, as teorias da escolha racional vão continuar durante um longo tempo mantendo a sua hegemonia no meio acadêmico e universitário.
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Michel Zaidan Filho é professor da Universidade Federal de Pernambuco.
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__________. A teoria crítica do reconhecimento. São Paulo: Editora 34, l995.
Taylor, Charles. As fontes do Self. São Paulo: Loyola, l999.
Young, Mary. Da democracia deliberativa para a democracia comunicativa. Brasília: Ed. UnB, 1999.

Das concepções hegemôncas às não-hegemônicas

DEMOCRATIZAÇÃO DA POLÍTICA EDUCACIONAL BRASILEIRA E O FUNDEF: uma análise de suas práticas discursivas - do “dito feito” ao “feito não dito”


Prof. Dra. Célia Maria Rodrigues da Costa Pereira



DEMOCRACIA: DAS CONCEPÇÕES HEGEMÔNICAS ÀS CONCEPÇÕES NÃO HEGEMÔNICAS –
A BUSCA DA UTOPIA DESEJADA


Na qualidade de categoria política, a democracia traz consigo uma complexidade que lhe é constitutiva. Como o Estado, a democracia é tema contestável e submetido a controvérsias, tal como indica a diversidade de abordagens teórico-conceituais que lhe concernem. A própria história do Ocidente evidencia uma contenda sobre suas virtudes e seus defeitos como um governo do povo. E apesar disso, desde a antiguidade grega, a democracia permanece como reivindicação cada vez mais defendida e, quanto mais ela é alvo de polêmicas e discussão em torno de suas características, mais se aspira a sua afirmação.
Considerada como um modo de organização social, a democracia tem encontrado na participação um dos seus significantes, cuja tônica tem dependido da perspectiva teórica em que se acha inscrita, podendo assumir conotações diversas.
A participação se acha vinculada às contingências históricas, aos tipos de relações sociais e políticas vigentes numa dada conjuntura. Participação política e democracia possuem entre si uma estreita articulação, não obstante as diferentes conotações que historicamente vêm sendo atribuídas a essa relação.
As abordagens apresentadas a seguir contemplam elementos que caracterizam as diferentes formas de entendimento da participação, possibilitando identificar aquelas que se coadunam com a perspectiva crítico-emancipatória que respalda o presente trabalho.

1.2.1 - CONCEPÇÕES HEGEMÔNICAS DE DEMOCRACIA:
A PARTICIPAÇÃO COMO LEGITIMAÇÃO -
UMA INTEGRAÇÃO CONSENTIDA

Ao longo do século XX a democracia assumiu lugar de destaque no campo político, tornando-se alvo de disputas travadas em torno de suas concepções, de modo particular nos momentos pós-guerras mundiais e no período da chamada guerra fria [1]. Vale observar que a primeira metade desse século foi palco de uma profunda crise de democracia, sobretudo, durante o período do nazifacismo, na Europa. Na segunda metade, mais especificamente, ao longo dos últimos vinte anos, a democracia como um valor universal, sobretudo no Ocidente, ocupa um significativo espaço discursivo, estando presente nos diversos projetos políticos.
Observamos que o pensamento político e sociológico que demarcou o século passado, sobretudo na sua primeira metade, se situa entre duas diferentes linhas de reflexão no que se refere à desejabilidade da democracia, envolvendo inúmeros teóricos[2] de diferentes partes do mundo.
Contudo, Santos, com base nas análises de Schumpeter (1942), destaca que
“se por um lado, tal debate foi resolvido em favor da desejabilidade da democracia como forma de governo, por outro, a proposta que se tornou hegemônica ao final das duas guerras mundiais implicou em uma restrição das formas de participação e soberania ampliadas em favor de um consenso em torno de um procedimento eleitoral para a formação de governos” (SANTOS, 2002, p. 40)

Esse período foi demarcado pela polarização entre duas concepções de democracia: a liberal-democracia (MacPherson, 1996), preconizando os direitos individuais, que deteve a hegemonia, e a “concepção marxista de democracia que entendia a autodeterminação no mundo do trabalho como o centro do processo de exercício da soberania por parte dos cidadãos entendidos como indivíduos produtores”. (p.44).
É em meio à disputa entre essas duas visões que três questões se colocaram no debate democrático: “a relação entre procedimento e forma, o papel da burocracia na vida democrática e a inevitabilidade da representação nas democracias de grande escala” (idem).
Com respeito à primeira questão, a relação entre procedimento e forma, a concepção hegemônica de democracia concedeu privilégio à forma em detrimento da substância, posição que se tornou alvo de críticas pelo pensamento marxista. Desse modo, a chamada democracia procedimentalista, conforme formulação de Hans Kelsen, procurou aliar o relativismo moral[3] com métodos capazes de promover o enfrentamento de divergências, tanto em nível do parlamento como nas formas diretas de manifestação. Ao se contrapor à idéia de que “a democracia poderia corresponder a um conjunto preciso de valores, a uma forma única de organização política”, Kelsen (1929), citado por Santos (2002, p.105/106) afirma que
“o relativismo é a concepção do mundo suposta pela idéia de democracia (...). A democracia dá a cada convicção política a mesma possibilidade de exprimir-se e de buscar o ânimo dos homens através da livre concorrência. Por isso, o procedimento dialético adotado pela assembléia popular ou pelo parlamento na criação de normas, procedimento esse que se desenvolve através de discursos e réplicas, foi oportunamente conhecido como democrático”.

No período compreendido entre-guerras e logo os pós-guerras, Schumpeter e Bobbio contestam tal posição e transformam o procedimentalismo democrático naquilo que vai ser denominado de elitismo democrático.[4] Partem, assim, do “questionamento da idéia de uma soberania popular forte associada a um conteúdo de sociedade proposta pela doutrina marxista[5]” (p.45).
Negando a possibilidade de o povo governar, Schumpeter[6] diz não ser possível se pensar numa democracia popular enquanto um posicionamento racional do povo ou de indivíduos isoladamente frente às questões que lhe são postas. Tecendo críticas à idéia de que a vontade dos homens seja algo ordenado, Schumpeter considera que “tais vontades não passariam de impulsos vagos operando em relação a slogans disponíveis e impressões falsas” (SCHUMPETER, 1942, p. 253).
Para ele, “o processo democrático é um método político, um certo tipo de arranjo institucional para se chegar a decisões políticas e administrativas” (idem). Assim sendo, as regras para a tomada de decisões devem se tornar um método para a constituição de governos.
Avançando nessa discussão, Bobbio (1979) advoga que o procedimentalismo seja transformado em regras para a constituição de governos representativos. Concebendo a democracia como um conjunto de regras para a formação de maiorias, afirma a necessidade de se conferir peso igual aos votos, eliminando-se qualquer distinção de natureza econômica, social, étnica na composição do eleitorado.
Ao conceber a democracia a partir das regras do jogo, Bobbio acredita na possibilidade do predomínio da maioria, na garantia do pluralismo e na promoção de uma participação mais ampla dos indivíduos, afirmando, conseqüentemente, o respeito às minorias.
É interessante frisar que Santos (2002, p.46), analisando o percurso trilhado pelo procedimentalismo democrático/elitismo democrático de Kelsen a Bobbio, observa a sua incapacidade em possibilitar espaços de ampliação do jogo democrático, face ao seu reducionismo a processos eleitorais das elites incapazes de representar os anseios dos cidadãos e de representar diferenças.
Quanto à segunda questão, a relação entre burocracia e democracia, segundo Santos, Max Weber dá origem a uma linha de questionamento da teoria clássica da democracia, “ao colocar no interior do debate democrático do início do século a inevitabilidade da perda de controle sobre o processo de decisão política e econômica pelos cidadãos e seu controle crescente por formas de organização burocrática” (46). Segundo esse teórico, afirma Santos,
“o fenômeno da complexidade[7] criava problemas para o funcionamento da democracia, na medida em que criava uma tensão entre soberania crescente, no caso dos governos pelos governados, e soberania decrescente, no caso o controle dos governados pela burocracia” (p. 47).

Foi justamente a compreensão acerca da encruzilhada que se estabeleceu entre um “mundo administrado” – jaula de ferro – e o perigo de emergência de posturas emocionais capazes de gerar poderes carismáticos que Weber se mostrou pessimista. Basta lembrar a crescente complexificação burocrática, na segunda metade do século XX que possibilitou a consolidação das burocracias estatais.
Vale destacar que, na opinião de Avritzer, Max Weber foi o pensador que explicitou de modo mais enfático a contradição existente entre a complexificação da burocracia, a participação e a argumentação.
As idéias de Weber em torno da relação burocracia/democracia foram corroboradas por Bobbio (1989, p. 33-34), para quem “tecnocracia e democracia são antitéticas: se o protagonista da sociedade industrial é o especialista, impossível que venha a ser o cidadão comum”. Comungando com Weber, Bobbio considera que à proporção que o homem opta pela sociedade industrial de consumo em massa está, simultaneamente, abdicando de exercer o controle tanto das atividades políticas como econômicas, favorecendo, por conseguinte, a dominação burocrática.
No que se refere à terceira questão, a exigência da representatividade nas democracias de grande porte, encontramos no pensamento de Robert Dahl (1998, p. 110), o argumento de que a representatividade se coloca como solução para o problema da autorização, pois “quanto menor for uma unidade democrática, maior será o potencial para a participação cidadã e menor será a necessidade para os cidadãos de delegar as decisões de governo para os seus representantes” .
A autorização passa a constituir elemento indispensável à representação, sendo justificada, de um lado, pela necessidade de obtenção do consenso dos representados e, de outro, conforme Stuart Mill, pela possibilidade de as formas de representação traduzirem as diferentes opiniões existentes.
Nesse aspecto, Santos (2002, p.49) contra-argumenta que se é verdade, conforme afirma Dahl, que a autorização por meio da representação contribui para ampliar o exercício da democracia, não é bem verdade que ela consiga dar conta da questão da identidade e da prestação de contas.
Da corrente do elitismo democrático encontramos dentre outros pensadores contemporâneos, Giovanni Sartori (1994), para quem a democracia é uma palavra tão transparente, isto é, uma palavra fácil de ancorar num significado literal, original. Por isso é facílimo definir democracia verbalmente.
Em termos literais, democracia “significa poder do povo, significa que o poder pertence ao povo. Mas isso não passa de uma definição ao pé da letra. (...). a questão não é só o que significa a palavra. Também é, ao mesmo tempo, que coisa representa?”. (p. 22-23). Para o autor, embora a democracia possua precisão literal, há pouca equivalência entre as práticas e a sua acepção.
Assim, “o que a democracia é não pode ser separado do que a democracia deve ser. Uma democracia só existe à medida que seus ideais e valores dão-lhe existência”[8] (p. 23). Isso porque a democracia comporta tanto uma dimensão descritiva, como uma descrição normativa e persuasiva, o que requer que tal categoria política comporte uma definição descritiva e prescritiva, considerando-se que:
a) “o ideal democrático não define a realidade democrática e, vice-versa, que uma democracia não é, e não pode ser, o mesmo que uma democracia ideal”;
b) “a democracia resulta de interações entre seus ideais e sua realidade e é modelada por elas: pelo impulso de um deve ser e pela resistência de um é”(p. 24).

O problema crucial passa a ser, conforme Sartori, “descobrir em que medida e de que maneira os ideais são realizáveis”, ou seja, reside na tradução dos ideais.
Em sua teoria da democracia revisitada, Sartori chama a atenção para a necessidade de se considerar a democracia como o governo pela discussão, pois discutir acerca da discussão sobre democracia permite gerar argumentos que possibilitam avançar na sua compreensão, pois não pode haver uma boa teoria sem que esteja fundamentada em argumentos sólidos.
De modo geral, podemos verificar que a concepção hegemônica de democracia na primeira metade do século XX se viu desafiada a resolver questões ainda pendentes que opunham democracia representativa e democracia popular, ganhando relevo o elitismo democrático. (SANTOS, 2002, p. 50).
Entretanto, nesse mesmo período do pós-guerra, surgiram concepções alternativas à concepção dominante, mas que não conseguiram romper com a visão procedimentalista de Kelsen. Nesse sentido, conforme Santos (idem), tais concepções contra-hegemônicas “mantiveram a resposta procedimental ao problema da democracia, vinculando procedimento com forma de vida” (idem), uma forma, portanto, de promover o aperfeiçoamento das relações humanas.
Entretanto, tais concepções não-hegemônicas como aquelas formuladas por autores como Lefort (1986), Castoriadis (1986), Habermas (1995), Lechner (1988), Boron (1994), Nun (2000), entre outros, negaram “as concepções substantivas de razão e as formas homogeneizadoras de organização da sociedade, reconhecendo a pluralidade humana” (idem).
É na idéia de pluralidade humana que encontramos o foco das diferenças de abordagem, cuja materialidade vai ser evidenciada na negação do ideário de bem comum, na criação do que vem sendo denominado de uma nova gramática social e cultural[9], e a preocupação com uma nova institucionalidade da democracia. A questão básica que subjaz às concepções não-hegemônicas é a de entender a democracia numa perspectiva sócio-histórica, não determinada aprioristicamente, com base em leis naturais.
Além disso, têm que enfrentar as rápidas e profundas transformações que vêm se operando, em escala mundial, nos diversos campos da atividade humana – na economia, na cultura, na política - colocando para as Ciências Sociais a tarefa de fornecer elementos que permitam reinterpretá-la, atualizá-la e adequá-la às exigências da contemporaneidade.
Nesse contexto, importa considerar a perda de centralidade das contradições de classe, questão que alimentou, nos dois últimos séculos, as reflexões em torno do papel do Estado e das suas formas de articulação com a sociedade civil, tal como assinalamos anteriormente.
É bem verdade que, nos últimos séculos, tanto acadêmicos como a própria classe política têm se preocupado em investigar as qualidades e os limites da democracia enquanto regime de governo. Quando analisada em sua forma de expressão nos remotos tempos da Antiguidade, com freqüência lhe são conferidos atributos negativos como a volubilidade e a demagogia, traços que teriam se restringindo ao longo dos tempos. Hoje, chega-se a tomar a democracia como um valor universal, conforme explicita Carlos Nelson Coutinho[10], no entanto, a grande questão a saber continua sendo: Por Que Democracia? (1984) e Qual Democracia? (1992), questões postas por Weffort.
Desejada por todos os povos do mundo, a democracia como um valor universal vem ganhando significativo espaço discursivo nos tempos hodiernos, mais precisamente a partir dos últimos vinte anos do século passado, quando passa a figurar com destaque em agenda dos mais diversos projetos políticos, sobretudo no Ocidente[11].
Se no século XX, particularmente na sua primeira metade, assistiu-se à contenda entre a democracia liberal, preconizando os direitos individuais, e a democracia popular, que concedera ênfase “à soberania e à vontade popular absolutas”, mais recentemente, “a complexidade da competição foi ampliada pela chegada dos “pós-modernos” da democracia radical, decididos a desentrincheirar (ou destruir) tanto as premissas individualistas como as coletivistas dos rivais do passado” (Dallmayr, 2001, p. 12).
Segundo os novos debates travados em torno da democracia, as perspectivas que entram em cena tentam contestar o modelo liberal-individualista e o modelo republicano.
É oportuno lembrar que, na corrente liberal-democrática, pensamento hegemônico nas sociedades capitalistas, em que pesem as diferenças acerca do conceito de democracia, alguns princípios lhes dão fundamento e unidade, podendo ser mencionados:
. igualdade política assegurada pelo sufrágio universal e igualdade de oportunidades de acesso aos canais de influência sobre os líderes;
. estabilidade do sistema, garantida pelo nível de participação da maioria;
. a participação da maioria realizada por intermédio da escolha daqueles que tomam decisão.
Tais princípios, no entanto, deixam entrever que a função da participação se restringe à proteção do indivíduo contra decisões arbitrárias dos líderes eleitos e à proteção de seus interesses privados.
Nesse sentido, busca-se reconceitualizar a democracia popular, consubstanciada em governo popular de “forma a fugir dos encantos da soberania ou da identidade coletiva (de direita e da esquerda) e de fazê-lo sem invalidar ou se desviar do governo popular para privilegiar o mercado e o liberalismo de cooperação ou o neoliberalismo” (p. 20).
Entretanto, o modelo prevalecente, em âmbito mundial, é o liberalismo de cooperação ou neoliberalismo, não obstante as crises do mercado globalizado, cujos reflexos se fazem sentir na perda das conquistas históricas da cidadania, no aviltamento das condições de vida da população de muitos países.
Com base na constatação dessa irrestrita influência das forças do mercado, tanto nas sociedades ocidentais, como nas sociedades não ocidentais, provocando efeitos nefastos às suas populações, Dallmayr alerta para a necessidade de se pensar a democracia fora dos limites da modernidade, evitando a produção de novos desencantos. Nesse sentido, considera importante a contribuição de pensadores pós-modernos[12], dentre os quais Laclau e Mouffe, que rejeitam a “metafísica moderna” centrada no sujeito e no conceito de um macrossujeito totalizador de imensas massas populares.
Para tais autores, bem como para outros como Lefort, Habermas, Santos, importa conceder relevo à sociedade civil, à pluralidade do social e à dimensão política. As contribuições por eles trazidas ao debate contemporâneo sobre democracia embasam o presente trabalho.

1.2.2 – CONCEPÇÕES NÃO-HEGEMÔNICAS DE DEMOCRACIA: EM BUSCA DO VALOR UNIVERSAL E DA PARTICIPAÇÃO COMO ELEMENTO DE EMANCIPAÇÃO

O grande desafio que parece dar unidade às contribuições dos pensadores que têm apresentado propostas que se situam para além do campo hegemônico tem sido o de imprimir à democracia a condição de um valor universal, presente nos projetos políticos dos diversos povos do mundo. Uma concepção de democracia que entende a participação como um elemento indispensável ao exercício da cidadania plena, comprometida com a emancipação política e social dos indivíduos e, por conseguinte, bem distinta do entendimento de participação inscrita nas concepções hegemônicas de democracia.
Dedicando atenção às formas de coletivismo de esquerda e de direita, Claude Lefort elabora uma concepção de democracia que vai além da soberania e da identidade coletiva. Promovendo a distinção entre “o político” e “a política”, Lefort mostra que há nas teorias em discussão uma redução do primeiro em relação ao segundo conceito, posição que considera equivocada. Para ele, a política traduz as estratégias, enquanto o político exprime “a matriz constitutiva, quase transcendental da vida política, isto é, o espaço público que permite o mise-en-scène (ou encenação da política)” (LEFORT, 1988, p. 19)
A democracia moderna é a única que representou o poder de tal forma a mostrar que
“o poder é um local vazio e que mantém uma lacuna entre o simbólico e o real (...); que o espaço democrático significa que o poder maior não pertence a ninguém; que aqueles que exercitam o poder não o possuem; que de fato eles não o incorporaram”. (2001, p. 24).

Lefort advoga uma concepção de democracia “descorporificada”, negando a idéia de soberania popular que permitiu criar o imaginário de uma identidade coletiva, de uma sociedade aparentemente homogênea, firmada na concepção de “um só povo”. Para ele, a “democracia genuína ou radical” permite a remodelagem do poder soberano, uma democracia “marcada por um tipo de incorporação ou desincorporação, pela instituição de uma sociedade sem corpo, que resiste a – desacredita de – qualquer“ totalidade orgânica”. Um tipo de democracia que pressupõe “a existência de uma comunidade cujos membros se descobrem como sujeitos pelo próprio fato de serem membros” (p. 11-13; 16-20).
Noutras palavras, Lefort expressa a negação da existência de qualquer processo de determinação positiva, propondo descentralização da metafísica moderna. Seu pensamento parece aliar-se à perspectiva contemporânea pós-moderna, o que fica evidente em suas próprias palavras:
“em minha opinião, o aspecto importante é que a democracia é instituída e sustentada pela dissolução dos marcadores da certeza. Isso inaugura uma história em que as pessoas sentem uma indeterminação fundamental quanto às bases do poder, da lei e do conhecimento e quanto às bases das relações entre si próprios e o outro, em todos os níveis da vida social”. (LEFORT, 1988, p. 17-19; 223-226).

Tal concepção aproxima Lefort de pensadores contemporâneos que defendem a idéia da descentralização da subjetividade, tanto em nível micro como macro, como Jacques Derrida. Para Derrida (1997, p.10,35,37), é necessário uma “outra política” e uma outra democracia que estão por vir-a-ser, cujo foco reside na anulação da idéia de “nós compartilhado”.
A crítica do humanismo, tanto no sentido de micro como de macrossujeitos também se acha presente nas idéias de Jurgen Habermas expressas no seu modelo de democracia deliberativa ou discursiva que se propõe a corrigir os defeitos apresentados pelas “variantes liberais e republicanas” de democracia, negando o humanismo –o centramento no sujeito-contido em suas premissas.
Para esse teórico, conforme analisa Dallmayr (2001, p.28), o modelo deliberativo

“descarta todos aqueles motivos utilizados na filosofia da consciência (leia-se: filosofia do sujeito) que poderiam levar a pessoa a atribuir o autogoverno popular a um sujeito macrossocial ou então a confiar em mecanismos de governo entre sujeitos individuais concorrentes”.

Conforme Habermas, se a visão republicana trata os cidadãos como um “ator coletivo que reflete o todo”, ou seja, um “sujeito em essência orientado para um objetivo”; na perspectiva liberal tais cidadãos são considerados como “variáveis dependentes, em processo de poder” (idem), visões que são contrariadas pela democracia deliberativa ao conceberem a sociedade como algo descentrado, não se fundamentando, por conseguinte, na filosofia do sujeito.
Nessa ótica de democracia, o eu dos indivíduos “desaparece nas formas de comunicação desprovidas de sujeito, que regulam o fluxo da opinião discursiva e a formação de vontade” (ibdem). Ao invés de admitir a existência de um superego coletivo, de um demos soberano, a Democracia Deliberativa advoga o estabelecimento de procedimentos de comunicação viáveis e adequados[13].
Na formulação dessa concepção ético-procedimental ou racional discursiva, conforme denominou, Habermas retomou o procedimentalismo como prática social, ampliando a proposta de Kelsen, no intuito de superar a visão que lhe fora imprimida por outros teóricos que a entenderam como um método de constituição de governos. Essa tarefa de ampliar a teoria procedimentalista de democracia se deu a partir da introdução de dois elementos na reflexão democrática contemporânea:
1- “uma condição de publicidade capaz de gerar uma gramática societária” – consideração da esfera pública como local em que os indivíduos, sem distinção, problematizem publicamente situações de desigualdade e exclusão na esfera privada da sociedade. Essas ações em público se dão com base no que Habermas denomina de princípio D: “apenas são válidas aquelas normas-ações que contam com o assentimento de todos participantes de um discurso racional” .
2- “um princípio de deliberação amplo” – um procedimentalismo social e participativo. Um procedimentalismo que tenha suas bases na pluralidade das diversas formas de vida existentes na sociedade” (SANTOS, 2002, p. 52).

Nesse sentido, o poder deverá ser exercido coletivamente, abrindo-se espaço para a explicitação pelos indivíduos de razões entre iguais.
As elaborações teórico-conceituais de Habermas permitiram, assim, a reintrodução do debate argumentativo no campo do fazer político, evidenciando como uma de suas preocupações operar uma transformação estrutural da esfera pública, com base na argumentação.
Para esse teórico, a dimensão argumentativa permeia a relação entre Estado-sociedade que transcende a formação da vontade geral, operando com o que ele denominou de deliberação argumentativa [14].
Desse modo, Habermas possibilitou “a recuperação de um discurso argumentativo associado ao fato básico do pluralismo e às diferentes experiências”, fazendo a reconexão entre procedimentalismo e participação. (p. 53). Para ele a constituição da esfera pública faz parte do processo histórico em que se deu a ascensão da burguesia, quando os governados passaram a requerer de seus governantes a justificação moral de suas ações, de forma pública.
É oportuno lembrar que a concepção de esfera pública traz consigo, desde sua origem, características que se acham articuladas às recentes discussões sobre democracia:
Habermas defende, portanto, um locus diferente do Estado, uma esfera pública democrática onde os indivíduos interajam face-a-face, num processo de discussão coletiva acerca das decisões encaminhadas pelas autoridades políticas e de apresentação de demandas deliberadamente eleitas para serem incorporadas na agenda do Estado.
Esse entendimento de esfera pública confere à política uma dinâmica capaz de inibir interesses particulares e de impedir a dominação de alguns indivíduos ao inviabilizar a concentração de poder, visto que o uso público da razão é capaz de promover o vínculo entre a participação e a argumentação pública.
Conforme Habermas, a esfera pública significa uma esfera que inclui sujeitos privados, dotados de opinião própria, concorrendo para garantir a contraposição coletiva a decisões discricionárias do poder público.
Em seu sentido estrito, a esfera pública pode ser vista como um
“campo de tensão entre mundo da vida, por um lado, e sistemas político e jurídico, por outro, ou mais precisamente: como campo de tensão entre mundo da vida e constituição enquanto acoplamento estrutural desses dois sistemas” (NEVES apud SOUZA, 2001, p. 132),

uma vez que na esfera pública se processam interferências estruturais entre os dois sistemas político e jurídico e o mundo da vida. A esfera pública, amplamente concebida,
“torna-se um campo complexo de tensão entre direito e política como sistemas acoplados estruturalmente pela constituição, por um lado, mundo da vida e outros subsistemas funcionalmente diferenciados da sociedade –economia, ciência, religião, etc.- por outro” (133).

Partindo da premissa de que deve haver uma estreita articulação entre moral, política e direito, Habermas adverte que os princípios universais de justiça devem ser respeitados pelas normas jurídicas e que o pluralismo[15], que é inerente à esfera pública, requer a valorização da multiplicidade de valores pelos procedimentos políticos.
A sua proposta de um Estado Democrático de Direito, não obstante se fundamentar na moral, ratifica a natureza legitimadora do procedimento democrático, uma vez que
“o direito não alcança o seu sentido normativo pleno per se, através de sua forma, tampouco mediante um conteúdo moral dado a priori, mas sim através de um procedimento de estabelecimento do direito que produz legitimidade” (HABERMAS apud NEVES, 2001, p. 122).

Daí deriva a compreensão do que Habermas denomina de poder comunicativo, diferentemente do chamado poder administrativo, materializando-se em procedimentos democráticos de formação da vontade estatal, atingindo também a esfera pública. “Trata-se da determinação de decisões vinculatórias e da produção de normas jurídicas entre sujeitos orientados na busca do entendimento” (p. 123).
Nesse processo de articulação entre direito e poder, a análise das formas discursivas presentes na formação racional da vontade política constitui um elemento que permite o entendimento da complexidade inerente à construção do princípio democrático.
Pois esse princípio se acha intrinsecamente vinculado às formas de discurso moral, ético-político e pragmático e jurídico, haja vista que a formação racional da vontade política, além de requerer a articulação entre estas formas discursivas, inclui, também, as negociações que são procedimentalmente reguladas[16]. Trata-se de uma articulação complexa com base na qual se efetiva a aceitação racional dos resultados com base no procedimento.
Contribuições teóricas que ratificam a idéia de que a democracia vem ocupando centralidade na política, sobretudo ao longo do século vinte, são fornecidas por Boaventura de Souza Santos, colocando no centro dos debates a questão da relação regulação/emancipação.
Tecendo crítica à democracia engendrada pela modernidade, Santos afirma a necessidade de se colocar a democracia a serviço da inclusão, em suas múltiplas dimensões, firmada nos princípios da igualdade e da diferença. Uma democracia que seja capaz de vincular o local, o regional e o global, no sentido de resgatar a visão de totalidade e o respeito às especificidades.
As análises de Santos (2002) a respeito da trajetória dos países do sul, a partir dos anos setenta do século passado, evidenciam a emergência de um movimento em prol da reinvenção democrática que se acha ligado aos processos de transição e de ampliação democráticas por que passaram tais nações.[17] Essas e tantas outras experiências, além da ampliação da democracia, refletem um processo de redefinição do seu significado cultural ou de sua gramática social.
Desse modo tornou-se possível visualizar que,
“apesar das muitas diferenças entre os vários processos políticos analisados, há algo que os une, um traço comum que remete à teoria contra-hegemônica da democracia: os atores que implantaram as experiências de democracia participativa colocaram em questão uma identidade que lhes fora atribuída externamente por um Estado colonial ou por um Estado autoritário e discriminador” (SANTOS, 2002, p. 57),

colocando-se a gramática social e estatal em xeque, face ao seu caráter excludente, abrindo-se perspectivas para a proposição de uma agenda comprometida com a inclusão. Santos afirma que sua concepção de democracia participativa representa uma forma de efetivar a emancipação social à proporção que pode contribuir para a ampliação da atuação dos sujeitos nos processos decisórios. Uma democracia que se assenta nos movimentos sociais que põem em xeque as históricas e crônicas práticas de exclusão, abrindo, por conseguinte, espaços de consolidação de uma nova cultura política, ao concorrer para que os cidadãos promovam o controle das ações governamentais, exercendo força de pressão junto às formas de exercício da democracia representativa.
Para esse teórico, o compromisso com a emancipação requer se pensar um novo senso comum político, revalorizando-se “o princípio da comunidade e, com ele, a idéia de igualdade sem mesmidade, a idéia de autonomia e a idéia de solidariedade” (SANTOS, 1996, p. 278). Esse novo senso comum deverá ser construído sob o princípio da comunidade,
“com as suas duas dimensões (a solidariedade e a participação), e a racionalidade estético-expressiva (o prazer, a autoria e a artefatualidade discursiva)”. Resumidamente, as três dimensões do novo senso comum são: a solidariedade (dimensão ética), a participação (dimensão política) e o prazer (dimensão estética)” (SANTOS, 2000, p. 111).

Torna-se, desse modo, de vital importância a renovação da teoria democrática, mediante o estabelecimento de critérios de participação política que extrapolem a representação eleitoral, articulando-se a democracia representativa, que deverá ser ampliada e aprofundada pela democracia participativa. Para isso, o campo do político precisa ser radicalmente redefinido e ampliado.
Portanto, uma nova teoria democrática, conforme Santos (2000, p. 271-276),
“deverá proceder à repolitização global da prática social e o campo político imenso que daí resultará permitirá desocultar formas novas de opressão e de dominação, ao mesmo tempo que criará novas oportunidades para o exercício de novas formas de democracia e de cidadania”.

Essa nova teoria é por ele designada de pós-moderna que visa romper com a democracia liberal, pelo alargamento do campo político nos múltiplos espaços estruturais da interação social. Tal alargamento se dará mediante uma ação de repolitização que possibilite identificar relações de poder existentes nos diversos campos da ação humana, buscando práticas e mecanismos que permitam transformá-las em “relações de autoridade partilhada”.[18]
Nesse sentido, a democracia participativa permite atuar tanto nos espaços estatais, como no terreno da sociedade civil, ampliando as possibilidades de organização dos agentes sociais na defesa de políticas públicas inclusivas, gerando mudanças nas práticas políticas, efetivando aquilo que se pode designar de repolitização global da vida social, pelo permanente exercício da democracia.
As possibilidades desse tipo de democracia poder contribuir efetivamente para a emancipação social dependem da prática de uma participação ampliada dos diferentes atores sociais e políticos na cena dos processos decisórios.
As pressões exercidas junto aos institutos da democracia representativa com vistas à adoção de práticas inclusivas, aliadas às mais diversas formas de participação na vida social, especialmente em nível local, serão de grande relevo na efetivação da complementaridade entre democracia participativa e democracia representativa, dando lugar à pluralidade cultural e o reconhecimento de novas identidades, aspectos que foram desconsiderados pela democracia representativa e que incorporam a agenda de compromisso da democracia participativa.
Com efeito, a democracia participativa propõe o estabelecimento de um contrato social[19] diferente daquele que se viu presente ao longo da modernidade. Um contrato que assuma como prerrogativas a emancipação social, a inclusão e a consideração tanto de indivíduos isoladamente como também de grupos sociais, tendo em vista a eliminação dos mecanismos de exclusão da cidadania, ampliando a sua concepção “para além do princípio da reciprocidade e simetria entre direitos e deveres”, com base num novo entendimento de subjetividade.
Um novo contrato social, portanto, capaz de comportar a igualdade, a diferença, o multiculturalismo, não tratando de forma rígida, as clássicas distinções entre os diferentes campos da atividade política: Estado x sociedade civil, público x privado, política x economia.
Conforme Santos (1998, p. 7), no contrato social adotado na modernidade “os critérios de inclusão/exclusão que ele estabelece vão se tornar o fundamento da legitimidade da contratualização das interseções econômicas, políticas, sociais e culturais”. Em que pese a lógica inclusão/exclusão representar a base fundante da contratualização, a sua legitimidade se firma pela inexistência de excluídos, estes últimos
“são declarados vivos em regime de morte civil”, o que evidencia a permanente tensão em que vive o contrato social, as suas “possibilidades imensas coexistem com a sua inerente fragilidade”. (idem).

Desse modo, tal forma de contrato social apresenta duas limitações: uma relativa aos próprios princípios que lhe dão assento –inclusão/exclusão e outra inerente às desigualdades produzidas pelo sistema mundial moderno. A primeira diz respeito à idéia de que “a inclusão tem sempre por limite aquilo que exclui”, ou seja, a produção da não cidadania pela economia e a despolitização e privatização da esfera não estatal. A segunda está ligada às diferentes formas de sociabilidade consoante com as diferentes posições ocupadas pelos países na ordem mundial: centro/periferia, gerando-se pequenos focos de inclusão contra grandes malhas de exclusão, bem como ao advento da “privatização do Estado e da patrimonialização da dominação política” (p. 14-15).
Face à crise do contrato social moderno, decorrente da produção em grande proporção da exclusão, em escala mundial, e aos riscos com que a humanidade se depara em decorrência de sua erosão, o desafio que se acha posto é o de gerar alternativas de sociabilidade que permitam novas possibilidades para a democracia[20]. Essa tarefa, num nível mais geral, segundo Santos, traduz-se na reconstrução ou reinvenção de um espaço-tempo que permita a viabilização de uma deliberação democrática que atente para os seguintes princípios:
· “Não basta pensar em alternativas (...). Precisamos de um pensamento alternativo de alternativas.[21]
· Enquanto as ciências têm se preocupado em distinguir entre estrutura e ação, proponho que nos centremos na distinção entre ação conformista e ação rebelde, a ação por ação-com-clinamen.[22]
· A exigência cosmopolita do tempo-presente tem como componente central a reinvenção de espaços-tempos que promovam a deliberação democrática” (p. 45-47).

Concluindo, a teoria da democracia participativa se pauta em três teses derivadas de seus pressupostos basilares: o fortalecimento da demodiversidade, valorização do multiculturalismo e das experiências participativas; o fortalecimento da articulação contra-hegemônica entre o local e o global, expandindo experiências alternativas exitosas de participação e a ampliação do experimentalismo democrático, como condição à garantia da pluralização cultural, racial e distributiva da democracia.
Esses princípios indicam que o novo contrato social tem caráter inclusivo, sendo mais conflitual do que consensual, ampliando seu raio de abrangência, comportando os espaços-tempos local, regional e global. Nele, a deliberação democrática, ao se constituir enquanto exigência cosmopolita, não ocupa um lugar determinado nem apresenta materialidade institucional específica (p. 48).
Integrando o pensamento não hegemônico sobre democracia, Laclau e Mouffe oferecem proposições teóricas que contribuem para a inauguração de um novo imaginário político, para a instalação de uma política democrática radical e plural, concepção que passaremos a tratar de forma mais detalhada, tanto por constituir dimensão ressaltada pela Teoria de Discurso que informa o presente trabalho, como por permitir tratar a democracia a partir do surgimento de novos antagonismos e de novos sujeitos políticos coletivos, possibilitando a visualização de espaços de generalização da revolução democrática.

1.2.3 - DEMOCRACIA RADICAL E PLURAL:
DESEJABILIDADE A PERSEGUIR

Laclau e Mouffe desenham a sua concepção de democracia radical a partir da aceitação da pluralidade e da idéia de indeterminação do social, bases que possibilitam pensar um novo imaginário político, um novo projeto radicalmente libertário, conforme pressupõe a própria adjetivação que lhe dá assento, sendo, por isso mesmo, muito mais ousado do que as propostas vislumbradas pela esquerda clássica.
A concepção de democracia radical e plural apresenta visíveis diferenças de outras vertentes das correntes democráticas, a exemplo de pensadores marxistas, como Gramsci e Togliatti, que preconizam, de modo geral, a atuação das classes trabalhadoras na luta pela democracia e a presença de um Estado como locus de exercício do poder, combinando a socialização da participação política com a socialização do poder.
Ao se deterem na análise da trajetória do projeto iluminista, Laclau e Mouffe apontam a necessidade de superação da perspectiva essencialista que vem, historicamente, inspirando as concepções de mundo, inclusive as formas do fazer político, tecendo críticas contundentes ao racionalismo e ao subjetivismo, concepções que têm embasado as análises da realidade, em suas múltiplas dimensões, comungando, nesse aspecto, com as correntes do pensamento pós-moderno.
Nessa discussão, tais pensadores consideram necessário diferenciar subordinação, opressão e dominação, com a clareza de que relações de subordinação podem se transformar em relações de opressão, cedendo lugar à emergência de antagonismos que só poderão emergir à proporção que o “caráter diferencial positivo da posição de sujeito subordinada é subvertido”, (LACLAU e MOUFFE, 1985, p. 49).
Laclau e Mouffe partem da tese de que
“foi somente a partir do momento em que o discurso democrático se dispôs a articular as diferentes formas de resistência à subordinação, que surgiram as condições que permitiram a luta contra diferentes tipos de desigualdade” (idem).

Afirmam eles que o “o princípio democrático da liberdade e da igualdade teve, primeiro, que se impor como nova matriz do imaginário social; ou, em nossa terminologia, constituir um ponto nodal fundamental na construção do político”, fato que se deu há cerca de duzentos anos, no Ocidente, em que “a lógica da equivalência foi transformada no momento fundamental da produção do social” (ibdem).
Analisando o percurso histórico da revolução democrática, Laclau e Mouffe dizem que sua origem é encontrada na Revolução Francesa[23], pois foi neste momento histórico que se deu uma verdadeira descontinuidade, gerando uma nova cultura democrática.
Nesse particular, comungam com François Furet, reafirmando que
“a Revolução Francesa não é uma transição, é uma origem, e o fantasma de uma origem. O que é singular nela é o que constitui seu interesse histórico, e, mais ainda, é este elemento singular que nela se tornou universal: a primeira experiência de democracia”, idéia que é reforçada por Hannah Arendt, quando diz que foi a Revolução Francesa e não a Americana que incendiou o mundo, porque foi a primeira a se fundar unicamente na legitimidade do povo” (p. 50).

Para eles, as mudanças provocadas pela Declaração dos Direitos do Homem engendraram as condições discursivas que “permitiram propor as diferentes desigualdades como ilegítimas e antinaturais, tornando-as equivalentes como formas de opressão” (p. 51), evidenciando o potencial subversivo do discurso democrático na medida que fomentou diferentes formas de enfrentamento da subordinação. Admitem que as formas de resistência às relações de subordinação possuem um caráter polissêmico que as tornam dependentes de uma articulação hegemônica.
As reflexões tecidas por esses teóricos conduzem à constatação de que o surgimento de novos antagonismos e de novos sujeitos políticos, sobretudo a partir das últimas décadas do século XX, têm se traduzido em espaços de expansão e generalização da revolução democrática. Isso permite visualizar o problema da fragmentação dos chamados sujeitos unitários das lutas sociais, “com que o marxismo se viu confrontado na esteira de sua primeira crise, ao final do século passado”[24] (p. 57).
Seguindo essa linha de raciocínio, tais pensadores advertem que
“a renúncia à categoria do sujeito, como entidade unitária, transparente e suturada, abre caminho para o reconhecimento da especificidade dos antagonismos constituídos na base de diferentes posições de sujeito e, logo, para a possibilidade de aprofundamento de uma concepção pluralista e democrática”. (idem).

Foi a partir da compreensão de que o sujeito se acha envolvido em múltiplas posições que Laclau e Mouffe acharam o fio condutor para a configuração da democracia radical e plural, rejeitando, portanto, a idéia de que as posições do sujeito se acham presas a um princípio fundante “positivo e unitário”. Tal negação permite admitir o pluralismo como algo radical, visto que o mesmo
“só é radical na medida em que cada termo desta pluralidade de identidades encontra em si próprio o princípio de sua validade, sem que este tenha que ser buscado num fundamento positivo, transcendente ou subjacente (...) este pluralismo radical é democrático na medida em que a auto-construtividade de cada um de seus termos é o resultado dos deslocamentos do imaginário igualitário”. (p. 58)

Radicalizar, portanto, o pluralismo constitui para eles uma forma de aprofundar o processo de revolução democrática, à proporção que for capaz de eliminar práticas racionalistas, individualistas, rompendo com o universalismo - o discurso do universal - possibilitando espaços para a articulação de diferentes expressões de lutas democráticas.
Ao se referir ao indivíduo, Mouffe (1993) diz que é preciso concebê-lo não como uma mônoda, um ser livre que precede a própria sociedade, existindo independente dela, mas como “uma posição constituída por um conjunto de posições de sujeito, inscrita numa multiplicidade de relações sociais, membro de muitas comunidades e participante numa pluralidade de formas de identificação coletivas”(113).
Essas afirmativas possibilitam o entendimento de que a democracia radical e plural se traduz num processo de luta em prol da conquista e maior autonomização de esferas de luta e da ampliação de espaços políticos, assumindo como base fundante a equivalência igualitária. Isso pressupõe desconsiderar a classe trabalhadora como categoria universal, ao mesmo tempo em que coloca em evidência a pluralidade de antagonismos.
A pluralidade de relações sociais não deve ser atribuída a uma única classe assim como não se pode dizer que todas as reivindicações e lutas dos trabalhadores se reduzem a um único antagonismo: aquele que se situa nas relações econômicas, pois há uma diversidade de antagonismos que se encontram presentes em outras esferas da existência social.
Laclau e Mouffe (1985, p.59) advertem que
“todas as lutas, sejam elas dos trabalhadores ou de outros sujeitos políticos, entregues a si mesmas, têm um caráter parcial, e podem ser articuladas a discursos muito diferentes. É esta articulação que lhes confere seu caráter, não o lugar de onde elas procedem. Não há, portanto, sujeito algum, (...) necessidade alguma, que seja absolutamente radicais e irrecuperáveis pela ordem dominante e que constitua um ponto de partida absolutamente seguro para uma transformação total”.

Na perspectiva da democracia radical torna-se imprescindível a construção de um novo sistema equivalencial na luta contra a opressão. Laclau e Mouffe dizem que “a tarefa da esquerda não pode ser a de renunciar à ideologia liberal-democrática, mas, ao contrário, aprofundá-la e expandi-la na direção de uma democracia radical e plural” (p. 64).
No entanto, conforme explicitado anteriormente, é difícil superar o essencialismo e a certeza de que o social é suturado, pois tem prevalecido – “um fixismo essencialista” ou ainda “um apriorismo”, que tem impedido a visibilidade da constituição de diferentes práticas articulatórias, da radicalização de múltiplas expressões de lutas democráticas.
Assim, a democracia radical se firma na pluralidade, na abertura, na visão de sujeito como um agente descentrado, condições imprescindíveis para atuar na direção de uma radical transformação.
É no conceito de “guerra de posição” de Gramsci que os autores mencionados foram encontrar os elementos que lhes permitiram conferir uma nova dimensão à idéia de revolução. Para eles, o caráter processual constitui fator decisivo a uma transformação radical, tornando-se, contudo, necessário ampliar os espaços políticos, bem como impedir a concentração do ato revolucionário num único ponto. Desse modo,
“todo projeto de democracia radical implica numa dimensão socialista, pois, é necessário por fim às relações capitalistas de produção, questão que está na raiz de inúmeras relações de subordinação; mas o socialismo é um dos componentes de um projeto de democracia radical, e não vice-versa” (p. 66).

Rompendo com a idéia de uma sociedade suturada, a concepção de democracia radical se defronta com três questões:
- “Como determinar as superfícies de emergência e as formas de articulação dos antagonismos que um projeto de democracia radical deveria abarcar”?
- “Em que medida o pluralismo próprio a uma democracia radical é compatível com os efeitos de equivalência que, são característicos de toda articulação hegemônica”?
- “Em que medida a lógica implícita nos deslocamentos do imaginário democrático é suficiente para definir um projeto hegemônico”? (p. 67)

A análise de tais questões conduz ao entendimento de que qualquer superfície é passível de ser subvertida pelos resultados produzidos por outras superfícies, havendo um permanente deslocamento das lógicas sociais de algumas esferas para outras. Aqui, vale considerar
“que uma luta democrática pode autonomizar um certo espaço em cujo interior ela se desenvolve e produzir efeitos de equivalência com outras lutas num espaço político diferente. É a esta pluralidade do social que se liga o projeto de democracia radical, e a sua possibilidade emana diretamente do caráter descentrado dos agentes sociais, da pluralidade discursiva que os constitui em sujeitos, e dos deslocamentos que têm lugar no interior dessa pluralidade”.(p. 67).
Na construção da democracia radical, as relações sociais são politizadas, promovendo a distinção entre público e privado, “não em termos da colonização do privado pelo público unificado, mas em termos de uma proliferação de espaços políticos radicalmente novos e diferentes” (p. 68). Isso supõe o reconhecimento de uma pluralidade de sujeitos e a construção de identidades coletivas, fortalecendo-se as lutas democráticas específicas, mediante a “expansão de cadeias de equivalência que se estendam a outras lutas” (idem).
A equivalência nunca será total, ela possui uma precariedade que lhe é constitutiva, decorrente da própria desigualdade do social. Isso leva à conclusão de que a equivalência está sempre articulada à lógica da autonomia, sendo por ela “complementada/limitada”, daí porque “a demanda por igualdade não é suficiente, mas precisa ser contrabalançada pela demanda da liberdade” (p. 69), sabendo-se que a liberdade constitui elemento integrante do próprio projeto de democracia radical.
Um projeto que concebe uma sociedade democrática como aquela que possui “uma esfera pública vibrante, onde muitas visões conflitantes podem se expressar e onde há possibilidade de escolha entre projetos alternativos legítimos” (MOUFFE, 2003, p. 4)
Ao analisar a hegemonia do neoliberalismo na atualidade, Mouffe constata a substituição da política pela ética e pela moralidade, reforçando-se a idéia de consenso. A inexistência de uma esfera pública democrática que permita a confrontação agonística tem concorrido para que a organização da co-existência humana e das relações sociais sejam reguladas pelo poder judiciário. É a lei regulando os conflitos, quando a especificidade da democracia deve se firmar no reconhecimento e na busca de legitimidade do conflito, recusando-se a sua eliminação pela via do autoritarismo imposto.
Daí a urgente necessidade de se proceder ao restabelecimento da centralidade da política, apresentando alternativas ao neoliberalismo. Ao tratar das questões relativas à globalização, Mouffe observa que ao concebê-la como resultado da revolução científico-tecnológica, está se retirando dela a dimensão política. Pois, conforme Gorz (1997)[25] argumenta, a globalização deveria ser vista como um movimento do capitalismo, traduzindo uma resposta política à crise de governabilidade instalada na década de setenta, conduzindo ao que ele chamou de divórcio entre o espaço da política e o espaço da economia.[26]
Acatando a abordagem de Gorz, Mouffe concorda com a possibilidade de se criar uma contra-estratégia capaz de se opor ao poder do capitalismo transnacionalizado mediante um projeto político diferente, possível de enfrentar o neoliberalismo, pela revitalização da esfera pública segundo o modelo de democracia agonística. “O que se apela hoje é para alguma forma de política pós-social democrática, (p.8) um tipo de movimento que está por trás da lógica de muitas políticas definidas pela terceira via” (idem).
Referindo-se ao discurso político da mencionada terceira via, Mouffe ressalta que este assumiu a pretensão de transpor a lógica inconciliável que
“para além da esquerda e da direita, formaria um consenso de centro, que a autora chama de um mundo unidimensional e no qual não haveria possibilidades de mudança na relação de poder então estabelecida” (PINTO, 2005).
Esta análise ratifica a sua própria crítica à democracia deliberativa, que traduziria uma pretensão racionalista de consenso, não permitindo captar a especificidade do político, ou seja, a sua incompletude.[27]
Nesse sentido, o discurso consensual coloca a discussão da democracia fora da arena política, situando-a na sociedade civil sem antagonismos. Ora as relações de poder são constitutivas do político e a democracia não pode ser vista a partir de um consenso que desconheça as relações de poder. Nesse aspecto, “a principal questão da política democrática torna-se, então, não como eliminar o poder, mas como constituir formas de poder que sejam compatíveis com valores democráticos” (MOUFFE, 2003, p. 04).
Conforme Mouffe não podemos conceber uma sociedade democrática como sendo perfeitamente harmônica, transparente, capaz de ver concretizado o seu sonho, haja vista a impossibilidade de emancipação total, da não erradicação do poder e do antagonismo, pois a “objetividade social é constituída através de atos de poder” (...) e o ponto de convergência entre objetividade e poder é precisamente o que designamos de hegemonia” (p. 05).
O consenso é sempre temporário, resultante de um processo de hegemonia provisória, de uma estabilização de poder que, de alguma forma produz exclusão, concepção que permite pensar de forma diferente a natureza da esfera pública democrática. Assim, a possibilidade de se obter consenso completo pela argumentação, conforme apregoa Richard Rorty constitui ameaça à democracia radical, à proporção que gera inibição de dissensos, desconsidera os processos de exclusão presentes no estabelecimento de consensos.
Para Mouffe (p. 06) é preciso formular um “modelo agonístico de democracia”, distinguindo dois tipos de relações políticas: a de antagonismo, que se dá entre inimigos a serem destruídos, e a de agonismo que se efetiva entre adversários, portadores, portanto, de idéias diferentes, um adversário que tem em comum “a adesão partilhada aos princípios ético-políticos da democracia”.
Com base nessa distinção, Mouffe propõe a prática do pluralismo agonístico, afirmando que a
“a tarefa primária da política democrática não é eliminar as paixões nem relegá-las à esfera privada para tornar possível o consenso racional, mas para mobilizar aquelas paixões em direção à promoção do desígnio democrático. Longe de por em perigo a democracia, a confrontação agonística é a sua condição de existência” (idem).
O dissenso constitui exigência de uma democracia pluralista e o consenso de que ela necessita é aquele que se dá em torno de seus princípios ético-políticos constitutivos.
Assim, uma democracia agonística, conforme pensada por Mouffe, pressupõe a compreensão de suas fronteiras e das formas de exclusão por elas encetadas, conferindo à diferença a possibilidade de viabilização da unidade e da totalidade, ao mesmo tempo em que evidencia seus limites essenciais, pois qualquer objetividade social “é, em última instância, política e isso tem que mostrar os traços de exclusão que governam a sua constituição” (ibdem).
Nesse sentido, a aceitação do pluralismo agonístico deve partir da aceitação da
“multiplicidade de cada um e das posições contraditórias a que esta multiplicidade subjaz. Sua aceitação do outro não consiste meramente em tolerar as diferenças, mas em celebrá-las positivamente porque admite que, sem alteridade e o outro nenhuma identidade poderia se firmar”( p.0 7).
Assim definido, o pluralismo agonístico se fundamenta na diversidade e no dissenso, aspectos que devem ser valorizados no estabelecimento de uma esfera pública democrática.
Por outro lado, o projeto de democracia radical coloca em debate a questão dos direitos, negando, de princípio, qualquer visão dicotomizada entre indivíduo e sociedade, recolocando os direitos no contexto das relações sociais, pois são estas que determinam as diferentes posições do sujeito. Significa dizer que para a democracia radical os direitos ditos individuais não podem ser tratados independentemente, mas a partir da consideração de outros sujeitos que participam na mesma relação social.
Daí a diferença quanto à noção de direitos democráticos, pois exigem a presença de outros sujeitos, efetivando-se de forma coletiva e para além dos espaços tradicionais da cidadania. A própria cidadania precisaria ser entendida numa perspectiva agonística, pois não haveria uma única concepção de cidadania a ser aceita por todos.
Assim, a democracia radical deve ser compreendida como deslocamento equivalencial do imaginário igualitário, a partir da necessidade de anulação da subordinação e das desigualdades. Implica, sobretudo, considerar a questão da hegemonia como forma de produção do social que, segundo Buriti (1994, p. 145), “estará sempre aberta ao antagonismo e ao deslocamento resultante do processo propriamente político de sua constituição”.
A hegemonia, na medida em que se espraia por espaços sociais os mais diversos, se coloca como uma condição de materialização da democracia radical, denegando a possibilidade de um centro unificante quer seja este
“o Estado, a sociedade civil, a classe, o partido, detentor do sentido da história ou de algum privilégio ontológico”. Não implica, contudo, “negar a categoria centro, e sim desincorporalá-la, no sentido lefortiano do termo, desvinculá-la de um referente único” (idem).
Buriti, ao trabalhar a questão da hegemonia, parte da compreensão do social como uma construção política, afirmando que com Lefort e Laclau o político constitui a origem de qualquer
“arranjo histórico”, sendo, por conseguinte, espaço da “ambigüidade, da contingência, do poder, da heterogeneidade”, com a clareza de que não se pode “escapar à luta para fincar pontos de referência, marcas, limites”, assim como não se pode desprezar a “experiência do transbordamento das margens do social”. Afirma ainda que “essa experiência dupla de contenção/transbordamento é a característica de uma forma de produção social que chamamos democrática”(p.152-153) .
Com efeito, a democracia, considerada como um modo de organização social encontra na participação, na igualdade e na liberdade os seus significantes, que se acham em disputa, inclusive as regras do jogo. Nesse processo é preciso considerar a co-existência de projetos diferentes, de aspirações as mais diversas, o que leva ao entendimento da democracia como significante flutuante vazio, na acepção de Zizek (1993), suscetível a constantes expressões de preenchimento, de busca permanente de construções hegemônicas (LACLAU e MOUFFE, 1985, p. 155).
Na concepção de democracia radical e plural não se vislumbra uma sociedade plenamente democrática, mas um contínuo processo de democratização que poderá se alastrar pelos mais diversos espaços do social, podendo contribuir, inclusive para a realização dos anseios do socialismo.
Desse modo, a construção de uma “ordem mundial multipolar” representa para Mouffe uma necessidade urgente, o estabelecimento de uma ordem mundial pluralista que permita a coexistência de unidades regionais capazes de exibir suas diversidades culturais.
Essa concepção de democracia radical apresenta visíveis diferenças em relação a outras vertentes das correntes democráticas, que já foram apresentadas, cabendo visualizar a democracia como um significante vazio que pode ser preenchido por um determinado discurso, resultante da fixação de sentidos ou de pontos nodais, no determinado momento histórico conjuntural.
É nessa perspectiva que a descentralização como um processo produzido pelo Estado poderá sinalizar ou não para a democratização das políticas públicas, inclusive de políticas educacionais, no caso brasileiro. Assim, para discutirmos o FUNDEF, partimos da descentralização como forma de democratização da educação operacionalizada mediante a municipalização do ensino, através de mecanismos de financiamento educacional.
Para tanto, retraçamos inicialmente a história brasileira de cada um desses processos, observando se o FUNDEF pode ser interpretado como momento que articula os elementos descentralização, municipalização e financiamento da educação.




[1] Após a segunda guerra mundial o mundo ficou dividido ao meio entre capitalistas e socialistas gerando com isso grande conflito político-ideológico entre USA e a União Soviética.
[2] Dentre os vários pensadores podemos citar Weber (1919), Schmitt (1926), Kelsen (1929), Micheles (1949), Schumpeter (1942). R. Dahl (1956), G. Sartori, etc.
[3] “Neste relativismo moral anunciava-se a redução do problema da legitimidade ao problema da legalidade, uma redução que Kelsen extraiu de uma leitura incorreta de Weber.” (SANTOS, 2002, P. 44).
[4] Refere-se a “todas as concepções de democracia que operam com dois elementos: a redução do conceito de soberania ao processo eleitoral e a justificação da racionalidade política enquanto decorrente da presença de elites políticas ao nível de governo” ( AVRITZER, 2002)..
[5] Marx e os marxistas dão ênfase na necessidade de uma soberania plena do povo, isto e´, a participação deve se dar em todos os níveis, do interior da empresa à ocupação dos cargos no governo.
[6] A concepção de Schumpeter remete à manipulação dos indivíduos nas sociedades de massa, pois “os indivíduos na política cedem impulsos irracionais e extra-racionais e agem de maneira quase infantil ao tomar decisões”(SCHUMPETER, 1942, p. 257)
[7] Polemizando com Marx, Weber lança mão do conceito de separação entre trabalhadores e meios de produção, propondo um conceito de complexidade administrativa que encontra na participação um obstáculo (AVRITZER 2001).
[8] Para os pensadores marxistas, a democracia é sobretudo normativa porque tem uma finalidade: tornar um mundo de iguais, sem dominantes e dominados.
[9] Denominação empregada por Santos e Avritzer (2002) e Jessé Souza (2001).
[10] C. Nelson Coutinho desenvolve clássico texto, em 1984, intitulado “Democracia Como Valor Universal” baseado em importante discurso proferido, em 1977, pelo então presidente do PCI Enrico Berlinger.
[11] Conforme Pinto (2005) “os últimos vinte anos têm experienciado um constante alastramento do discurso democrático, acompanhado de tantos significados distintos e, em muitos momentos, tende a perder a especificidade histórica que era própria da noção, em favor de uma idéia difusa e muitas vezes de difícil apreensão”. Sua análise crítica do percurso da democracia aponta para a perda de sua especificidade o que “se reflete claramente em uma perda de conteúdo propriamente político” (Palestra/Seminário Internacional sobre pós-estruturalismo-Recife-PE-2005).
[12] Dallmayr (2001) ressalta Laclau e Mouffe como teóricos alinhados ao pensamento pós-moderno que partem da crítica ao chamado macrossujeito populista, contrapondo-se às teses totalizantes da esquerda política, ao mesmo tempo em que questionam a identidade coletiva ou essencial estável do povo, conforme apregoa o marxismo ortodoxo, questão posta em sua obra Hegemony and Socialist Strategy: Towords a Radical Democracy..
[13] Habermas faz a diferença entre o que ele chama de deliberação pública e demandas sistêmicas da economia e do Estado.
[14] Habermas encontrou nas contribuições de Popper a existência de um “mundo reflexivo” que permite admitir a possibilidade de se construir a ordem social mediante a partilha de significados.
[15] O pluralismo, enquanto um princípio, parte da idéia de que todos os valores, interesses, são tratados de forma igual pelos procedimentos políticos e jurídicos.
[16] Embora não desconhecendo a influência do jogo de interesses na formação da vontade estatal , para Habermas tais interesses são passíveis de uma regulamentação procedimental no âmbito do Estado Democrático de Direito, o que garante formas iguais de participação.
[17] “Portugal foi um dos países pelos quais se iniciou a chamada terceira onda de democratização ainda nos anos 70. Brasil e África do Sul foram países atingidos pela onda de democratização nos anos 80 e 90” (Santos, 2002, p. 55)
[18] Santos distingue quatro espaços políticos estruturais: “o espaço da cidadania, ou seja, o espaço político segundo a teoria liberal; o espaço doméstico, o espaço da produção e o espaço mundial”. Cada um desses espaços é um espaço político específico que comporta uma luta democrática também específica tendo em vista as transformações nas relações de poder que se intenta empreender (SANTOS, 1996, p. 271).
[19] “O contrato social é a metáfora fundadora da racionalidade social e política da modernidade ocidental”. “Constitui a grande narrativa em que se funda a obrigação política moderna, uma obrigação complexa e contraditória”. O contrato social visa criar um paradigma sócio-político que produz de maneira normal, constante e consistente quatro bens públicos: legitimidade da governação, bem-estar econômico e social, segurança e identidade coletiva (...) são, no fundo, modos diferentes mas convergentes de realizar o bem comum e a vontade geral” (SANTOS, 1998, p. 5,7, 11).
[20] Tarefa por demais complexa e difícil diante da desregulação social produzida pela crise do contratualismo, acarretando, como conseqüência a desmobilização de processos de resistência, requerendo que se defina “de modo mais amplo os termos de uma exigência cosmopolita capaz de interromper o círculo vicioso do pré-contratualismo e do pós-contratualismo”(p. 43).
[21] Necessidade de se adotar uma nova epistemologia, contrária, portanto à moderna,que parta de um ponto de ignorância –caos- para chegar a um ponto de saber –ordem-, permitindo passar de um conhecimento regulatório um conhecimento emancipatório.
[22] Enquanto a ação conformista faz a redução do realismo ao existente, a ação-com-clinamen, investindo em átomos de criatividade, concorrendo para que a ansiedade dos excluídos passe a ser ansiedade também dos incluídos.
[23] Principalmente no período do Jacobinismo com Danton e Robesbierre à frente do governo provisório francês. Esse momento radical se caracteriza pelo novo, com o povo, através da assembléia discutia as questões de Estado. A democracia que se viveu nesse curto período da revolução francesa teve grande inspiração em Rousseau.
[24] Essa crise começa a se materializar a partir do momento em que representantes dos trabalhadores começam a ter assento nos parlamentos através da democracia liberal-burguesa. Acreditavam eles que seria possível fazer transformações radicais na sociedade capitalista via parlamento.
[25] GORZ, André. Misére du present, richesse du possible, 1997.
[26] Palestra proferida no Seminário internacional sobre Pos-estruturalismo-Recife, 2005
[27] As críticas feitas por Mouffe aos teóricos da deliberação referem-se ao fato de suas concepções apontarem para a a negação do poder como constitutivo das relações sociais, estando fora dos pactos e dos projetos democráticos, promovendo o que se poderia chamar de despolitização da democracia.