PLANEJAMENTO EDUCACIONAL EM DEBATE : CONSERVAÇÃO OU TRANSFORMAÇÃO?

Célia Costa[1]
Itamar Silva[2]

Tratar de Planejamento Educacional numa perspectiva de transformação pressupõe, num primeiro momento, uma análise dos determinantes que se acham implicados no fenômeno social em sua totalidade, compreendido enquanto um “complexo de relações sociais diferenciadas e contraditórias, o que requer necessariamente, a clareza de suas determinações e o desvendar da base em que a mesma se assenta, permitindo conceber o todo social como uma unidade na diversidade, uma síntese de múltiplas determinações”.
Tudo isto nos conduz à reflexão sobre a formação social capitalista e das contradições provindas do desenvolvimento das forças produtivas e das relações sociais de produção, o que requer o entendimento da forma pela qual os homens produzem a sua existência material e social que se materializam tanto nas relações econômicas objetivas como nas relações sociais que se estabelecem a partir destas, mediadas pelo trabalho coletivo.
No entanto, observa-se a existência de um acentuado descompasso no ritmo de desenvolvimento entre as forças produtivas e as relações de produção, gerando, com isto, a luta de classes e, numa escala maior o conflito social.Tais contradições, entretanto, não se desenvolvem de forma exclusiva na infra-estrutura social, elas perpassam toda a sociedade inclusive os aparelhos de Estado.
Não obstante tal afirmativa, o Estado procura intervir precipuamente nas relações sociais de produção visando a obtenção da coesão e da coerência na reprodução do sistema global.É justamente neste sentido que surge o Planejamento como uma ação do Estado que objetiva numa primeira instância, atender aos interesses da reprodução ampliada do capital ao mesmo tempo em que reproduz contraditoriamente as relações de produção.
Constitui deste modo, o Planejamento uma forma transformada da luta de classes, ele começa e tem fim numa relação de poder.
Neste sentido, quanto mais se complexifica a intervenção do Estado no sistema social global, mais se acentua a divisão social do trabalho. Esta se configura pela separação entre os que pensam e os que executam um trabalho manual, ou ainda, entre aqueles que planejam e aqueles que se encarregam exclusivamente de sua operacionalização.
Tal divisão assume maiores proporções na medida em que se desenvolvam as forças produtivas, em outras termos, quanto mais complexa a estrutura social, maior a divisão social do trabalho.
Nesta perspectiva, o Planejamento evidencia como papel fundamental a reprodução do modelo social vigente. Visa tão somente reforçar as formas de exploração típicas da sociedade classista.
Diante do exposto, como pensar no Planejamento numa dimensão de transformação social?
É possível propor um Planejamento que possa contribuir efetivamente para o processo de transformação da sociedade que ele reproduz?O que seria um Planejamento comprometido com os interesses dos segmentos majoritários da população?
Tais questionamentos evidenciam a possibilidade de se conceber um Planejamento comprometido, de fato com as mudanças da estrutura social, passando da simples manutenção da ordem social estabelecida à prática da transformação.
Caberia, neste sentido, ao Planejamento “caminhar mantendo a pressão, o conflito, a dialética entre o velho e o novo, entre a reprodução e a transformação”.
Assim, no âmago do próprio Planejamento reside a contradição, de um lado, a tendência à conservação, à reprodução, de outro, a tarefa que diríamos de cunho transformador. Choque, conflito, luta entre estas tendências extremistas, eis o espaço político do ato de planejar.
Neste sentido, a contradição traduz a dimensão central de um Planejamento voltado para as reais mudanças das estruturas sociais, encerrando a sua dinâmica, a sua força motriz, o seu caráter dialético, segundo o qual os contrários coexistem como determinação e negação um do outro. O que equivale a afirmarmos que “os contrários opõem-se e se impregnam mutuamente. Cada um deles é condição para que exista o outro e no seu movimento cada um se converte no outro”.
Diante disto, a realidade social deve ser encarada como o lugar real onde se processa a luta de classes, no interior da qual se efetiva o Planejamento.Considerar, pois, o planejamento em sua organicidade dialética com o sistema social implica em inseri-lo no processo das relações de classe que se acham condicionada, em última instância, pelas relações sociais de produção.
Ignorar a contradição do Planejamento revela uma postura ratificadora do status quo, visto que negar esta dimensão do ato de planejar equivale a extrair da realidade concreta o seu caráter profundo de inacabamento, o seu movimento real.Perceber a contradição inerente ao Planejamento implica também a percepção da totalidade que permeia a apreensão da realidade social global, suas múltiplas manifestações, suas leis íntimas, suas articulações internas, o que equivale a discernir a percepção desta realidade em si.
Contradição e totalidade constituem, assim, dimensões que não podem escapar à análise do Planejamento em sua relação dinâmica com o todo social. Pois, a totalidade sem contradições é vazia e inerte, e as contradições fora da totalidade são formais e arbitrárias.
Desta forma, a dimensão dialética da totalidade pressupõe a articulação entre as partes e o todo e das partes entre si.
Portanto, o ato de planejar só é compreensível em sua articulação dialética com as relações sociais globais. Planejar encerra, assim, uma atitude aberta, dinâmica, em constante processo de desenvolvimento no intuito de captar as relações que se travam no todo social e entre as partes que o compõem, numa conexão, dialética.
E, dentre as partes que materializam a totalidade social encontramos a Educação, entendida enquanto um processo inserido na trama das relações sociais complexas, carregando entre si uma visão de mundo existente os indivíduos e que lhes é perpassada nas relações sociais pelos costumes, idéias, valores e conhecimentos. A educação se acha, pois, estreitamente relacionada com o todo social mediante as relações de classe e estas, por seu turno, se vinculam ao todo mediante o processo educativo.
Com efeito, a Educação enquanto uma prática social concreta visa, explicitamente, consolidar ou transformar a estrutura sócio-econômica, implicando esta última na simultânea transformação da relação de poder vigente.
Nesta perspectiva percebemos que o Planejamento Educacional também guarda em seu próprio bojo uma função contraditória.Por um lado, ao implementar as Políticas Educacionais mediante a ação planificada, o Estado viabiliza o exercício do poder social que se corporifica nas idéias, nos planos, na legislação educacional e nas medidas administrativas, com vistas à consolidação de seu projeto hegemônico.
Noutro sentido, o Planejamento revela um caráter eminentemente transformador que é tanto mais ativado quanto mais os planejadores dão ênfase à perspectiva política, à proporção que conseguem apreender a dimensão social do ato de planejar, adequando suas práticas pedagógicas a esta dimensão.
Neste sentido, o planejador também é um ator político. Exerce um papel de agente viabilizador de uma práxis coerente com o discurso proclamado, numa postura crítica, por excelência, frente à realidade sócio-educacional.Assim, os planejadores poderão fazer de sua ação planificadora um ato concreto de transformação, a partir da construção de sua identidade política, da compreensão de que fazem parte de um estrato social de trabalhadores que se encontram subordinados às restrições do processo de produção da sociedade classista.
A prática do Planejamento Educacional se firmada na nítida percepção histórico-crítica da realidade, se voltada para fins político-educacionais compatíveis com os reais interesses da classe trabalhadora e, se munida de uma competência técnica, exercerá, certamente, decisivo papel na edificação de um projeto social mais igualitário.
Pensar, pois, o Planejamento Educacional na dimensão da transformação, pressupõe um permanente processo de reflexão acerca da Educação no sentido de desvelar possibilidades de superação de práticas educativas conservadoras, ao mesmo tempo em que possa contribuir para a concretização de um projeto social a favor das classes populares e ao qual se acha articulado.
Finalmente, as possibilidades da materialização de um Planejamento Educacional de traço transformador se acham estreitamente vinculadas ao próprio processo de organização da sociedade civil. Quanto maior o grau de mobilização popular maiores espaços de consolidação de um planejamento notadamente transformador, o que ratifica a dimensão política do ato de
planejar.
Portanto, a correlação de forças que se trava entre as classes fundamentais da sociedade apontará a direção do caráter dominante do Planejamento: CONSERVAÇÃO OU TRANSFORMAÇÃO?

Recife, junho de 1989.

BIBLIOGRAFIA

BURSZTYN, M. O poder dos Donos: Planejamento e Clientelismo Político no Nordeste. Petrópolis, Vozes, 1984.
CURY, C. J. Educação e Contradição: Elementos metodológicos para uma teoria crítica do fenômeno educativo. S. Paulo, Cortez, autores associados, 1985.
IANI, Otávio. Estado e Planejamento Econômico no Brasil (1930-70). 4a ed. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1986.
OLIVEIRA, Francisco. Elegia para uma Re(ligião): SUDENE Nordeste, Planejamento e Conflito de Classes, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1977.
[1] Doutora em Sociologia e professora do Centro de Educação da UFPE.
[2] Mestre em Ciência política e professor da UFPB

DEMOCRACIA E ÉTICA - nota da CNBB sobre o momento político nacional

Nós, Bispos do Conselho Permanente da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), acompanhamos, perplexos, com todo o povo brasileiro, o momento político atual. São freqüentes as denúncias de corrupção em várias instâncias dos Três Poderes. Cresce a indignação ética diante da violação de valores fundamentais para a sociedade. A ambição desmedida de riqueza e de poder leva à corrupção. A denúncia do profeta Isaías vale também hoje: "eles gostam de subornos, correm atrás de presentes; não fazem justiça ao órfão e a causa da viúva nem chega até eles" (Is 1,23). Por isso, as palavras do apóstolo Paulo são apropriadas para este momento: "Não te deixes vencer pelo mal, mas vence o mal com o bem" (Rm 12,21). A corrupção e a impunidade estão levando o povo ao descrédito na ação política e nas instituições, enfraquecendo a democracia. A crise, decorrente da falta de consciência moral, é estimulada pela ganância e marcada pelos corporativismos históricos, que utilizam as estruturas de poder para benefício próprio e de grupos. Os empobrecidos são os mais prejudicados com o desvio das verbas públicas. Os poderes constituídos precisam assumir sua responsabilidade diante da corrupção e da impunidade. Urge também uma profunda reforma do atual sistema político, não limitada à revisão do sistema eleitoral. É necessário aprimorar os mecanismos da democracia representativa e favorecer a democracia participativa; a regulamentação do Art. 14 da Constituição Federal oferece esta possibilidade de participação por meio de referendos, plebiscitos e conselhos. A experiência de participação popular na política é uma conquista e um patrimônio precioso da sociedade. O povo brasileiro precisa recuperar a esperança. A credibilidade e a legitimidade de nossas instituições serão asseguradas pela apuração da verdade dos fatos, pela restituição dos bens públicos apropriados ilicitamente e pela punição dos delituosos. Queremos estimular os cristãos que, em nome da sua fé, se engajam no mundo da política, dizendo-lhes que vale a pena dedicar-se à nobre causa do bem comum. O exercício responsável da cidadania é um imperativo ético para todos. Conclamamos as pessoas de boa vontade e as organizações da sociedade a se posicionarem com coragem, repudiando os desmandos e a impunidade, construindo uma convivência social sadia e velando pelo exercício do poder com honestidade. Esta crise política poderá se tornar uma ocasião de amadurecimento das instituições democráticas do País, se levar a um comprometimento maior com a verdade que nos liberta e com a luta por um Brasil justo, solidário e livre, onde "justiça e paz se abraçarão" (Sl 85,11). Brasília, 21 de junho de 2007.
Dom Geraldo Lyrio Rocha Arcebispo de Mariana - Presidente da CNBB Dom Luiz Soares Vieira Arcebispo de Manaus - Vice-Presidente da CNBB Dom Dimas Lara Barbosa Bispo Auxiliar de São Sebastião do Rio de Janeiro - secretário-Geral da CNBB
P.s.: Este pronunciamento já não era sem tempo. Agora falta ser corroborado pela OAB, militares, professores, médicos e demais segmentos lúcidos desta nação. Haroldo/RJ

Historia das Eleições no BRASIL (Visite este site)

A democracia no Brasil

Luis Felipe Miguel

Há mais de 20 anos, em março de 1985, os civis voltaram a exercer o poder no Brasil, depois de uma longa ditadura militar. O retorno do governo civil é um dos marcos da redemocratização do país, seguido pela promulgação de uma nova Constituição, em 1988, e da eleição direta para a presidência da República, em 1989. Para as ciências sociais, assim como para a mídia, para os políticos e para o próprio senso comum, nós hoje vivemos numa democracia. Mas em que democracia nós estamos vivendo?
De acordo com a etimologia da palavra, “democracia” quer dizer “governo do povo”. Herdamos não só a palavra, mas a própria idéia de democracia, da Grécia antiga. Lá, nos séculos V e IV antes de nossa era, floresceu um regime de governo no qual as decisões políticas eram tomadas pelo conjunto dos cidadãos, reunidos em assembléia. O “governo do povo” tinha, então, um sentido bastante literal: cada cidadão participava diretamente das decisões de governo. Os cargos públicos permanentes eram, em geral, preenchidos por sorteio.
Hoje, tal forma de organização política é considerada inviável. Entre os problemas, que em geral são apontados, está o tamanho dos Estados nacionais contemporâneos e de suas populações: não dá para reunir todo mundo numa assembléia. Além disso, as questões de governo teriam se tornado mais complexas, exigindo maior especialização. Há um ponto adicional. A democracia grega excluía da cidadania a maioria dos habitantes; estavam de fora mulheres, escravos e estrangeiros, além das crianças. Com isso, o nível de conflito potencial na arena política ficava bem reduzido. Uma das características mais importantes das experiências democráticas atuais é a crescente incorporação dos vários grupos sociais à cidadania. A diversidade de interesses é muito grande e, portanto, mecanismos de mediação são necessários para evitar que o conflito social atinja níveis explosivos.
Nossas democracias são, então, democracias representativas. Mas a familiaridade com que a expressão “democracia representativa” é recebida não deve obscurecer o fato de que ela encerra uma contradição. Trata-se de um governo do povo no qual o povo não está presente no processo de tomada de decisões. De maneira um pouco mais sistemática, é possível observar que a construção de uma ordem democrática, qualquer que seja ela, coloca uma série de desafios. Afinal, é necessário gerar uma “vontade coletiva” partindo de um grupo de pessoas com preferências diferenciadas. É necessário permitir a livre expressão dos interesses em conflito, mas sem ameaçar a manutenção de uma unidade mínima, sem a qual nenhuma sociedade pode existir. É necessário garantir que indivíduos desiguais, no que se refere aos recursos de que dispõem, partilhem de uma igualdade política.
São desafios que estão presentes mesmo em situação de “democracia direta”. Mas a representação política coloca um novo e gigantesco conjunto de problemas, tão ou mais grave que o primeiro. São ao menos três problemas fundamentais, estreitamente ligados entre si:
(1) a separação entre governantes e governados, isto é, o fato de que as decisões políticas são tomadas de fato por um pequeno grupo e não pela massa dos que serão submetidos a elas;
(2) a formação de uma elite política distanciada da massa da população, como conseqüência da especialização funcional acima mencionada. O “princípio da rotação”, crucial nas democracias da Antiguidade – governar e ser governado, alternadamente –, não se aplica, uma vez que o grupo governante tende a exercer permanentemente o poder; e
(3) a ruptura do vínculo entre a vontade dos representados e a vontade dos representantes, o que se deve tanto ao fato de que os governantes tendem a possuir características sociais distintas dos governados (são quase sempre mais ricos e mais instruídos do que a média) quanto a mecanismos intrínsecos à diferenciação funcional, que agem mesmo na ausência da desigualdade na origem social. Isto é, os governantes têm interesses distintos do povo, pelo simples fato de serem governantes.
Fica claro que manter a vinculação da democracia com o sentido original de “governo do povo”, nas condições dos regimes representativos, é uma difícil tarefa. Na definição corrente de democracia, cuja origem, na metade do século XX, é a teoria de um economista austríaco, Joseph Schumpeter, há um regime democrático quando o governo nasce de eleições populares competitivas. Trata-se de um simples procedimento; se o governo é eleito pelo método eleitoral, é democrático, não importa quais políticas adota. Quando nós focamos na qualidade das democracias representativas, porém, torna-se importante saber se os governantes realmente representam as vontades e os interesses do povo que os elegeu.
De maneira geral, os regimes democráticos contemporâneos respondem bastante mal aos desafios ligados à realização do ideal de um governo do povo. Vários estudos constatam, em diversos países do mundo, que as pessoas se mantêm fiéis à idéia de democracia, mas encaram com desconfiança as instituições representativas. Isto é, não se sentem realmente representadas nos centros de poder. Onde o voto é facultativo, esse sentimento se traduz em taxas crescentes de abstenção eleitoral. Mais ou menos por toda a parte, a lealdade aos partidos políticos declina e se amplia o ceticismo quanto às possibilidades transformadoras da política.
Em países como o Brasil, existem três agravantes. Primeiro, a recente experiência do regime ditatorial torna necessário reconstruir instituições democráticas, antes mesmo de se pensar em aprimorá-las. Em segundo lugar, a pobreza de vastos contingentes da população priva-os das condições materiais mínimas para o exercício da cidadania. Por fim, o novo cenário mundial – a chamada “globalização” – tornou os Estados dos países periféricos muito frágeis diante das grandes corporações mundiais, retirando questões cruciais do âmbito da decisão democrática.
Do ponto de vista formal, a democracia brasileira avançou bastante. Todos os principais postos nos poderes executivo e legislativo são preenchidos através de eleições, nas quais a competição é ampla. O direito de voto foi estendido até o limite do que comumente se julga razoável, com sua concessão aos analfabetos e aos jovens entre 16 e 18 anos. Os três poderes são formalmente independentes, ainda que o executivo prepondere (o que é uma tendência mundial). Mesmo nas relações civis-militares, uma área crítica no início da transição do autoritarismo para a democracia, os avanços foram significativos e hoje a influência política das forças armadas está bastante reduzida.
O processo eleitoral se firmou como grande mecanismo de legitimação do poder, mesmo em meio à crise econômica profunda e a seguidos escândalos de corrupção. As soluções das crises passam sempre por novas eleições, que ainda aparecem como momentos de renovação da esperança. Mas as regras eleitorais ainda são marcadas por certa indefinição, sofrendo adaptações de acordo com as circunstâncias. O caso mais importante foi a instituição da reeleição, aprovada pelo Congresso em 1996, visando permitir a recondução do presidente Fernando Henrique Cardoso em meio a denúncias de corrupção de parlamentares.
Entre os “créditos” da democratização está a alternância no poder – afinal, transferir o governo pacificamente para um opositor é uma das “provas” do funcionamento da democracia. O primeiro presidente eleito, Fernando Collor, batia de frente no governo de José Sarney. Fernando Henrique era ministro de Itamar Franco, que sucedeu Collor após o impeachment, mas após dois mandatos foi substituído por Luiz Inácio Lula da Silva, veterano líder oposicionista, à frente de um partido de base socialista. A campanha eleitoral foi tranqüila e não houve qualquer ameaça à posse do vencedor.
Mas, por trás da alternância nominal dos governantes, há muita continuidade. As forças políticas se tornaram muito parecidas, reduzindo o leque de opções disponível nas eleições. A esquerda, em especial, foi “domesticada”, reduzindo seu compromisso com medidas de justiça social e aceitando o modelo econômico vigente. O Lula que se elegeu em 2002 era adversário político de Fernando Henrique, mas seu governo não apresentou propostas muito diferentes do anterior.
Parece haver um consenso de que, nas novas condições da economia e da política globais, não há espaço para uma gestão diferente de Estados periféricos, condenados a buscar uma inserção subordinada no mercado mundial e a internalizar fortemente os interesses dos investidores externos potenciais. Tais circunstâncias forçam a esquerda a moderar seu programa, abandonando os diferenciais que a caracterizavam em prol de um pragmatismo que indicaria sua maturidade e responsabilidade. Políticas sociais inclusivas, que promovam a universalização das condições materiais de acesso à cidadania, são em geral engavetadas ou aplicadas de forma tímida, já que precisam se submeter aos imperativos de ajustes fiscais. Direitos trabalhistas e previdenciários recuaram, após a redemocratização, pois são considerados prejudiciais à “competitividade” econômica, aumentando os custos do trabalho para o capital.
Não é possível discutir aqui até que ponto a chamada “globalização” realmente engessa as políticas governamentais, tema que é motivo de polêmica. Mas, na medida em que os atores políticos relevantes acreditam nisso, ou agem como se acreditassem, a política democrática se transforma num jogo desprovido de efetividade, até mesmo de realidade. Reduz-se o único poder do cidadão comum, que é o voto: ele não indica mais o rumo que deseja para a sociedade, já que as opções não se diferenciam entre si.
As propostas de transformação da realidade tendem a se tornar cada vez mais irrelevantes, guetificadas, vinculadas a grupos com escassa penetração social, que quase sempre são ignorados pelos ocupantes das posições centrais do campo político e pela mídia. Parece que chegamos ou estamos prontos para chegar a um grau elevado de “maturidade” política, isto é, de desencanto com as possibilidades abertas pelas instituições, levando não à revolta, mas ao conformismo. Isto é, estamos nos aproximando da posição dos países desenvolvidos, na América do Norte ou na Europa Ocidental – embora nas nossas condições de desigualdade social profunda e pauperização de significativa parcela da população. Ao mesmo tempo, os padrões tradicionais da política de clientela continuam vigorando, no interior ou na periferia das grandes cidades, alimentando a máquina do caciquismo local, no Brasil.
Não se trata de negar as conquistas democráticas brasileiras. Com todas as suas falhas, há um Estado de Direito instituído, com mecanismos – nem sempre eficientes – de proteção às liberdades dos cidadãos. Mas ainda há muito por fazer. Se a preocupação é apenas com a “consolidação” de um regime que se reduz, praticamente, à concorrência eleitoral, então pode ser reconfortante observar que o descrédito nas instituições não se traduz em apoio ao autoritarismo. Porém, temos um regime que, embora nascido de eleições competitivas, parece incapaz de responder às demandas populares. Até mesmo em algo tão básico, tão consensual como o combate à corrupção, fica clara a incapacidade que o povo tem de impor sua vontade a seus representantes formais.
Os desafios a serem enfrentados são muitos, incluindo a redistribuição dos recursos políticos, democratização da comunicação de massa, fortalecimento da sociedade civil. Em todos eles, há um componente que aponta para a redução das desigualdades sociais. Um povo que não disponha das condições básicas para uma vida digna não estará em condição de exercer a soberania – que, segundo o ideário democrático, é o seu papel.
Luís Felipe Miguel é professor do Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília, onde lidera o grupo de pesquisa “Democracia e democratização”; pesquisador do CNPq
500 anos de eleições
As eleições não são uma experiência recente no País. O livre exercício do voto surgiu em terras brasileiras com os primeiros núcleos de povoadores, logo depois da chegada dos colonizadores. Foi o resultado da tradição portuguesa de eleger os administradores dos povoados sob domínio luso. Os colonizadores portugueses, mal pisavam a nova terra descoberta, passavam logo a realizar votações para eleger os que iriam governar as vilas e cidades que fundavam. Os bandeirantes paulistas, por exemplo, iam em suas missões imbuídos da idéia de votar e de serem votados. Quando chegavam ao local em que deveriam se estabelecer, seu primeiro ato era realizar a eleição do guarda- mor regente. Somente após esse ato eram fundadas as cidades, já sob a égide da lei e da ordem. Eram estas eleições realizadas para governos locais.
As primeiras eleições
As eleições para governanças locais foram realizadas até a Independência. A primeira de que se tem notícia aconteceu em 1532, para eleger o Conselho Municipal da Vila de São Vicente-SP. As pressões populares e o crescimento econômico do país, contudo, passaram a exigir a efetiva participação de representantes brasileiros nas decisões da corte. Assim, em 1821, foram realizadas eleições gerais para escolher os deputados que iriam representar o Brasil nas Cortes de Lisboa. Essas eleições duraram vários meses, devido a suas inúmeras formalidades, e algumas províncias sequer chegaram a eleger seus deputados.
Influência religiosa
A relação entre Estado e Religião, até fins do Império, era tamanha que algumas eleições vieram a ser realizadas dentro das igrejas. E durante algum tempo foi condição para ser eleito deputado a profissão da fé católica. As cerimônias religiosas obrigatórias que precediam os trabalhos eleitorais só foram dispensadas em 1881, com a edição da Lei Saraiva. Essa ligação entre política e religião somente cessou com a vigência da Constituição de 1891, que determinou a separação entre a Igreja e o Estado
Eleições em quatro graus
As votações no Brasil chegaram a ocorrer em até quatro graus: os cidadãos das províncias votavam em outros eleitores, os compromissários, que elegiam os eleitores de paróquia, que por sua vez escolhiam os eleitores de comarca. Estes, finalmente, elegiam os deputados. Os pleitos passaram depois a ser feitos em dois graus. Isso durou até 1881, quando a Lei Saraiva introduziu as eleições diretas. Das bolas de cera à urna eletrônica Os votos eram a princípio depositados em bolas de cera chamadas de pelouros; depois vieram as urnas de madeira, as de ferro e as de lona, até que se implementou em todo o País, no ano 2000, o voto informatizado, realizado em urnas eletrônicas que possibilitam a apuração das eleições quase que de forma imediata.
Eleições livres
Até 1828, as eleições para os governos municipais obedeceram às chamadas Ordenações do Reino, que eram as determinações legais emanadas do rei e adotadas em todas as regiões sob o domínio de Portugal. No princípio, o voto era livre, todo o povo votava. Com o tempo, porém, ele passou a ser direito exclusivo dos que detinham maior poder aquisitivo, entre outras prerrogativas. A idade mínima para votar era 25 anos. Escravos, mulheres, índios e assalariados não podiam escolher representantes nem governantes.

ESPAÇO ESCOLAR: conservação ou transformação

Prof. Célia Costa
Prof. Itamar Nunes

Voltamos a dar à Pedagogia aquele aspecto familiar, misto de hesitação e de audácias, de receios e de clarões de Arco-Íris, de risos e de lágrimas também. Voltamos a colocar a educação no próprio seio do porvir do homem” (Célestin Freinet).

Este trabalho tem por objetivo tecer uma breve reflexão acerca da natureza predominante da prática educativa que vem se inscrevendo no espaço escolar. Conservação e/ou transformação constitui uma questão filosófica que ao longo da história tem dividido pensadores que lidam com pesquisas relativas à prática e à teoria da educação.Historicamente, o espaço escolar vem se prestando à manutenção da ordem social vigente, ao predomínio dos valores, das relações de poder e de produção prevalecentes. Isso deve-se à condição de ser de sua criação enquanto integrante de um sistema nacional de ensino, cuja afirmação, nas sociedades ocidentais, coincide, sobretudo, com o surgimento da sociedade capitalista ou do trabalho[3].Nesse sentido, a educação é como um espelho fiel que nos reproduz com clareza o que uma sociedade é, o que ela deseja fazer de si e o que ela afirma desejar, tanto quanto as enormes distâncias que por vezes se criam entre cada um destes termos (Vale, p. 8, 1997).Tratando-se da escola pública, observa-se que desde a sua criação ela se acha permeada de uma essencialidade eminentemente política na medida em que, nascendo no bojo da reelaboração da sociedade, carrega consigo o compromisso de veicular a concepção da rés pública, contribuindo para a construção da nação e para a formação de seus cidadãos. Portanto, encontra-se firmada no imaginário social presente nos valores e visões de mundo inerentes à esfera política, entendida em seu sentido mais amplo, isto é a sociedade, só podendo ser interpretada a partir das suas finalidades, quer implícitas, ou declaradas.Os pensadores crítico-reprodutivistas, nos anos 60 e 70, concorreram para a desmistificação da educação e da escola no capitalismo. Pensadores como Bourdieu e Passeron, Establet e Baudelot e Althusser, importantes pesquisadores franceses comprovaram, em seu sistema educacional, o poder ideológico que a educação carrega, conferindo à escola, enquanto instituição social responsável pela educação formal, o papel de preservação do status quo dominante.Na verdade, no capitalismo, como em qualquer sistema social classista, a existência da escola acha-se determinada pelos condicionantes estruturais que lhe conferem a tarefa de concorrer para a manutenção das relações sociais típicas desse modelo societal, fazendo com que toda a estrutura organizacional e proposta educativa estejam pautadas nos princípios que inspiram a própria ordem social capitalista[4]. Aqueles princípios, ditos liberais, da igualdade formal, da liberdade, do direito à propriedade, da segurança, da justiça e da concepção individualista de sociedade, que fundamentam a competitividade do sistema e, em última instância, legitimam a desigualdade social, são os mesmos pressupostos que nutrem o ideário educacional capitalista.Nessa perspectiva, assiste-se na escola, assim como em outros espaços institucionais do sistema, a presença de relações sociais eivadas da dominação através da existência de micropoderes[5], da competitividade, da racionalidade instrumental que orienta toda a base estruturante do currículo, fazendo com que a prática pedagógica, seja a tradução de uma violência simbólica[6], na medida em que tenta impor significados como algo legítimo a todos, ocultando as relações de forças que lhes são subjacentes; ao mesmo tempo, que busca inculcar nas crianças das diferentes classes sociais saberes práticos envolvidos na ideologia dominante (Althusser,1977).Para a maioria de nossas crianças e adolescentes a escola representa o preço social que têm que pagar face à expectativa de um futuro promissor. Nela, submetem-se à árdua tarefa de um processo educativo que não tem passado de adestramento, de adequação às normas sociais vigentes. Para Lauro de Oliveira Lima, as escolas celebram apenas, um processo litúrgico (um faz de conta) semelhante às cerimônias que marcam os ritmos sócio-antropológicos da vida coletiva (Lima, 1996). Isto implica dizer que as nossas escolas não têm, em sua grande maioria, se constituído em espaço feito de vida e a serviço da vida.O nosso modelo prevalecente de escola carrega consigo históricas mazelas que a tornam locus de fracasso para muitos. Um breve quadro da escola brasileira nos revela dentre outros fatores, a sua excessiva e esclerosada burocratização, responsável pelo emperramento de suas funções, fazendo-a preocupar-se mais com os meios em detrimento dos fins; um corpo técnico-docente, em grande medida, desqualificado face aos próprios avanços téorico-metodológicos no campo da educação, não investindo num processo sistemático de capacitação permanente, estratégia capaz de contribuir para que a escola saia do obsoletismo parasitário e enfrente as rápidas mudanças, sobretudo, com o avanço da ciência e da tecnologia que vem se operando na sociedade, a partir do processo de globalização e da nova ordem econômica.Parafraseando, ainda, Lima, o professor típico é um artesão que se repete indefinidamente na sua rotina secular (Ibdem) e quando tenta sair da mesmice é bombardeado pela repressão escolar, não obstante, guardarmos aqui as devidas proporções, tendo em vista a existência de saltos qualitativos na experiência docente de muitos profissionais[7].Ressalte-se que, apesar de situarmos a prática docente como um dos fatores de desqualificação escolar, há de convirmos que tal problemática assume uma feição contraditória, pois são os próprios educadores produtos e vítimas do sistema educacional.Por outro lado, a prática escolar vem concedendo peso significativo a uma visão conteudista sem grande relevância social, produzindo nos alunos deformações, muitas vezes irreparáveis, violentando-os em seu desenvolvimento cognitivo, apelando para a domestificação, a repetição e a memorização, negando-lhe aquilo que poderia ser denominado de dúvida metodológica (Ibdem).Convertida numa grande máquina classificatória, a escola tem se utilizado de um processo avaliativo avassalador e nefasto que encontra na reprovação seu mérito maior. De fato, a prática pedagógica da escola tem sido a única na sociedade que aposta no seu próprio insucesso. Assistimos, atônitos, educadores se vangloriarem da capacidade que possuem de ampliar o exército dos fracassados. Sua autoridade tem se afirmado na relação direta ensino X reprovação, através das famigeradas provas e notas que ocupam papel relevante no cotidiano escolar, constituindo preocupação, sobretudo, das famílias que nelas ainda creditam a possibilidade de seus filhos galgarem patamares superiores na excludente e seletiva escala social, concepção que vem sendo desmistificada nas últimas décadas.A escola vista a partir dessa ótica, traz consigo a grande missão de ratificar a lógica do modelo, mudando, de vez em quando, a sua face em função dos processos de modernização do próprio sistema, sem contudo, perder de vista, a essência da conservação que lhe é peculiar.Dito de outra forma, a relação entre educação e sociedade acha-se demarcada pelas etapas de desenvolvimento do capitalismo que, historicamente, nas passagens do mercantilismo para o industrialismo e deste para o monopolismo, propiciaram certas mudanças na forma de organização da produção na sociedade – do artesanato à manufatura, desta à máquinofatura e finalmente, em nossos dias, à automação – e, concomitantemente, mudanças significativas na organização da escola, adequando-a aos imperativos de cada processo modernizante.Nesse sentido, a própria Pedagogia, enquanto teoria da educação, vai, historicamente, assumindo contornos diferenciados, acompanhando a própria trajetória da sociedade. Assim, podemos visualizar no cotidiano da escola, diferentes formas de pensar e de fazer a educação a exemplo da pedagogia tradicional, da pedagogia escolanovista, da pedagogia tecnicista e neotecnicista, cujas raízes se acham firmadas na compreensão de mundo capitalista, fazendo parte do espectro conservador da educação.Para Apple, um dos teóricos da reprodução revisitada, o sistema educacional, ao fazer parte das relações sociais capitalistas, é também contraditório. Nesse sentido, a educação não é apenas espaço de reprodução pois, na medida em que reproduz a sociedade, a escola, enquanto uma instituição social capitalista reproduz, contraditoriamente, a luta entre a conservação e a transformação.Segundo esse autor, as escolas não são ” meramente” instituições de reprodução, instituições em que o conhecimento explícito e implícito ensinado molda os estudantes como seres passivos que estarão aptos e ansiosos para adaptar-se a uma sociedade injusta. Esta interpretação é falha, sob dois aspectos centrais: primeiramente, ela vê os estudantes como internalizadores passivos de mensagens sociais pré fabricadas. (...) A interpretação da reprodução é demasiado simples também sob outro aspecto. Ela subteoriza e portanto negligencia o fato de que as relações sociais capitalistas são inerentemente contraditórias sob algumas formas muito importante (Apple, 1989).Nessa mesma perspetiva Gandin afirma que se considerarmos a escola apenas como uma agência da (re)produção de hábitos e atitudes necessários ao ajustamento das novas gerações, fica impossível incluir aí a idéia de transformação. Mas Apple ao resgatar a idéia da tensão existente entre conservação/transformação inerente à educação porque é inerente a própria sociedade como um todo, dá uma nova perspectiva à discussão da reprodução (Gandin, 1995).Ratificamos tais concepções, comungando com a idéia de que existe na educação espaço para uma intervenção transformadora, na medida em que ela for capaz de veicular, considerando os conflitos que permeiam a própria ação educativa, contravalores à sociedade capitalista.Assim, contraditoriamente, porém, as formas de pensar e de fazer a prática educativa na direção da conservação, convivem com posturas pedagógicas que tentam romper com o instituído, inspirando-se numa razão crítica e comunicativa, tomando o trabalho interativo como o cerne da ação pedagógica escolar e, dessa forma, instituindo uma nova ação educativa.Cabe ressaltar, que o processo de democratização que vem se dando no país com avanços e limites, a partir dos anos 80, levando ao governo forças sociais e políticas comprometidas com projetos sociais progressistas, em importantes Estados e municípios brasileiros, a exemplo de Pernambuco, com a Frente Popular e nas administrações lideradas pelo Partido dos Trabalhadores como Belo Horizonte e Porto Alegre, possibilitaram a experienciação de políticas educacionais que acenam para construção de uma escola voltada para a maioria e com qualidade para todos.Nesse sentido, é importante destacar, que essa forma de conceber a escola em sua relação com a sociedade e o mundo da produção, não pode ser analisada de forma mecânica e metafísica, pois corremos o perigo de minimizar as lutas, historicamente empreendidas pelas classes trabalhadoras, no sentido de incluir suas demandas nas políticas públicas e na linguagem do Estado - o Direito -, redefinindo, por conseguinte, o espaço escolar, que por essência é dialético.Lutas sociais que se desenvolveram no mundo da produção, de certa forma foram, também, traspassadas para o mundo escolar, a exemplo, das reivindicações e das significativas conquistas pela democratização do acesso e da gestão e, hoje, sobretudo, pela melhoria da qualidade do ensino que interessa à maioria da população trabalhadora.Assim, nem só de conservação vive a escola, isto é, nem só da reprodução ideológica e da ordem social vigente vive o espaço escolar, ele encerra também um locus de transformação que lhe dá uma dinâmica própria, abrindo brechas e possibilidades alternativas de um novo fazer educativo pautado nos contravalores que circulam no todo social.A sociedade capitalista tem essa grande contradição. Se por um lado cria instituições que têm funções de perpetuação do sistema, por outro lado, “admite” a existência de um certo pluralismo ideológico que permite lutar pela reversão da ordem instituída. Por isso, é possível afirmar que os valores democráticos constituem um valor universal[8] na medida em que, contraditoriamente, permitem a luta por uma nova hegemonia, através da organização e da mobilização dos sem propriedades (sem terra, sem casa, sem trabalho, sem escola, sem comida, sem esperança etc.) e daqueles que acreditam no poder de se instaurar um novo modelo de sociedade a partir da importante contribuição da escola em suas articulações com outras instituições da sociedade civil.O caráter transformador da escola aponta para a possibilidade de se instalar uma sã rebeldia enquanto semente geradora de um novo modo de pensar a escola, tornando-a um espaço vivo, prazeroso, descontraído, livre, sem perder de vista a construção de um conhecimento verdadeiramente significativo, na medida em que interagindo com a vida, se revela útil à vida e para a vida.Várias têm sido as tentativas de rompimento de práticas educativas comprometidas com a manutenção da ordem social predominante. As teorias críticas da educação têm dado, sem sombra de dúvidas, relevantes contribuições à prática pedagógica, imprimindo-lhe inovações que vêm concorrendo para a construção de um novo perfil escolar.Foi na tentativa de encontrar experiências significativas de práticas que se distanciassem do convencional que optamos por selecionar algumas escolas socialmente reconhecidas como veiculadoras de uma nova concepção educacional, de caráter alternativo, na cidade do Recife. Assim, tivemos oportunidade de ver de perto as experiências pedagógicas vivenciadas nas escolas: Arco Íris, Capibaribe e Recanto, escolas que integram a rede particular do ensino absorvendo, fundamentalmente, uma clientela de classe média cujas famílias, em sua maioria, são constituídas de intelectuais engajados em movimentos sociais e políticos progressistas. Nelas, buscamos ouvir alunos, professores, técnicos e direção, tentando captar como a escola se organiza, funciona e põe em prática seu projeto educativo.Dos depoimentos expressos podemos apreender alguns aspectos que foram realçados na prática pedagógica dessas escolas como:Projetos educativos fundamentados em referenciais teóricos da Pedagogia de Freinet, de Paulo Freire e na perspectiva construtivista de Emília Ferreiro;Propostas políticos pedagógicos alicerçados em cinco princípios básicos:respeito aos conhecimentos prévios dos alunos;a prática da liberdade de expressão;tratamento experimental dos conteúdos curriculares - preocupação com o por quê dos conhecimentos;cooperação;trabalho como categoria social básica;Ênfase ao desenvolvimento da criatividade dos alunos através das "artes";Inclusão de artes, esportes e lazer como eixos curriculares;Uso de temas geradores na abordagem curricular – complexos temáticos ;Ênfase ao desenvolvimento do senso crítico para a formação da cidadania;Democracia, cidadania, solidariedade, respeito ao outro e autonomia como valores fundamentais da prática educativa;Participação dos alunos em atividades como conselho de classe e conselho escolar;Participação dos pais nos processos pedagógicos e administrativos, inclusive na sua gestão financeira;Do exposto, percebe-se que a preocupação explícita com relação à consideração das experiências e dos conhecimentos prévios dos alunos se justifica pela própria base teórica que inspira o projeto educativo dessas escolas que encontram em Paulo Freire e em Freinet as pilastras de suas propostas pedagógicas. De Freire acha-se presente o pressuposto da educação enquanto uma prática dialética, em que o educador e o educando aprendem mutuamente, onde o conhecimento também entendido numa perspectiva dialética, traduz o constante movimento de pensar sobre a prática e a ela retornar, transformando-a . Pensar, portanto, em cima do concreto, do real e não pensar pensamentos, o que significa não encarar o conhecimento a partir de uma atitude passiva e bancária, visto que o conhecimento do conhecimento anterior a que os educandos chegam ao analisar a sua prática concreta, abre-lhe a possibilidade de um novo conhecimento (Gadotti, 1993). Conhecimento novo que, indo mais além dos limites do anterior, desvela a razão de ser dos fatos, desmistificando as falsas interpretações dos mesmos.Isso nos é revelado a partir das seguintes falas: a escola permite o debate de temas a partir do conhecimento que as crianças trazem consigo; a escola busca partir do conhecimento existente para desenvolver novas idéias nos alunos; exploração da realidade do aluno, partindo-se do aluno, do que ele traz da vida.Para tais escolas, existe a forte preocupação com a socialização dos conhecimentos, com a troca geradora de um novo conhecimento. Um conhecimento que se obtém mediante a contextualização, que assume a condição um princípio fundamental na abordagem curricular, permitindo ao aluno estabelecer relações e compreender conceitos.Já de Freinet, cujos ideais revolucionários de educação situam o trabalho como categoria central da vivência, pedagógica, encontramos na prática cotidiana de duas dessas escolas os seus cinco princípios educativos: respeito aos conhecimentos prévios dos alunos, tateamento experimental, livre expressão, cooperação e trabalho.De fato, na prática dessas escolas, sobretudo daquelas de inspiração freinetiana, adquire relevo o uso de situações desafiantes do cotidiano em todas as áreas. O desenvolvimento intensivo da pesquisa relacionada com as questões da vida diária dos alunos e da escola, observando-se esta prática do Pré-escolar ao 2o grau.Na escola Arco Íris, por exemplo, escola que oferece o ensino do Pré-escolar e fundamental de 1o à 4o série, verificamos essa preocupação inclusive, mantendo a participação dos pais e de pessoas da comunidade no desenvolvimento de pesquisas e dos temas trabalhados no seu dia a dia. Complexos temáticos como: a ação da cidadania contra a miséria e pela vida, a questão do meio ambiente, da reforma agrária, do desemprego, a organização da sociedade em movimentos sociais, a exemplo dos sem terra, dos negros, dos feministas e as formas de lutas dos excluídos, são conteúdos integrantes do currículo dessa escola. Elucida essa fato a participação dos alunos numa das greve dos professores da UFPE, conforme ilustração ao lado.Na verdade, o trabalho com os complexos temáticos provoca a percepção e a compreensão da realidade, explicita a visão de mundo em que se encontram todos os envolvidos em torno de um objeto de estudo e evidencia as relações existentes entre o fazer e o pensar, o agir e o refletir, a teoria e a prática. (Rocha, 1994). Permitem, assim, uma visão de totalidade, em suas múltiplas dimensões, mediante um olhar particular de cada área do conhecimento, o que possibilita romper com a sua fragmentação.A prática da construção coletiva do conhecimento é uma tônica nessa escola que pode ser constatada em textos coletivamente elaborados, em pesquisas e relatos de experiências vividas pelos alunos em visitas a locais onde os fatos históricos se dão. A participação dos alunos dessa escola, intervindo nos processos sociais é uma prática sistemática na forma de abordar o conhecimento, articulando teoria e prática numa perspectiva contextualizada, conforme evidenciamos na carta enviada a Betinho na Campanha Contra a Fome, publicada no jornal do IBASE, de circulação nacional.Encontramos, nos cadernos Arco Íris, A sabedoria popular e a sabedoria da escola: subsídios para uma prática de construção de conhecimento, a concepção de que a abordagem de temas tem um objetivo comum, compreender esse mundo que nos rodeia: a natureza, os homens, como vivem, como se organizam, como produzem, como festejam. É o tema organizando nosso processo de compreensão da realidade; possibilitando também a cooperação, a troca de informações e experiência; viabilizando uma abordagem funcional e integrada dos programas, nas diversas áreas do conhecimento (Ibdem).Para a Arco Íris, essa metodologia de trabalhar o conhecimento vivida pela escola, tem viabilizado, de forma mais consistente o processo de ampliação dos conhecimentos dos alunos nas diversas áreas de estudo, criando assim um desejo, necessidade de pensar, refletir, encontrar soluções, criar questões e de experimentar a alegria do saber (Ibdem).A preocupação evidenciada pelas três escolas com a livre expressão do aluno, com a formação do senso crítico com a reflexão e com a sua liberdade, permite perceber a relação existente entre conhecimento x comunicação x realidade, perpassando a idéia de que o sujeito pensante não pensa sozinho, pensa juntamente com os outros, conforme Freire. O desenvolvimento da linguagem, através da livre expressão, constitui uma das mais importantes habilidades capazes de conferir ao homem a possibilidade de exercer a condição de sujeito histórico, na medida em que é capaz de proclamar sua leitura de mundo, criticar, argumentar e contra-argumentar.Em que pese ser também uma das mais importantes habilidades exigidas, hoje, pelo mercado, através do novo ordenamento econômico mundial, é preciso desenvolver essa livre expressão dos educandos na perspectiva da humanização do homem e não meramente no sentido da sua instrumental mercantilização. Nesse aspecto, não se pode perder de vista que a livre expressão constitui requisito fundamental ao exercício de duas importantes dimensões da cidadania, a civil e a política, contribuindo, sobremaneira, para a prática do jogo democrático na escola.A ênfase evidenciada ao respeito e ao desenvolvimento da liberdade do aluno permite perceber a direção da prática educativa na perspectiva da participação livre e crítica dos educandos. Em Freire, encontramos a preocupação com um processo educativo que assume a liberdade e a crítica como modo de ser do homem e que só pode efetivar-se no contexto livre e crítico das relações que se estabelecem entre educando e destes com os educadores, no cotidiano escolar. É mediante tais práticas que o educando poderá tomar consciência de si e do mundo, se inserir na história não como espectador, mas na condição de protagonista.Tais escolas evidenciaram conceber e trabalhar a criança como ser pensante que desenvolve idéias sobre a realidade e que tem uma história, além da preocupação com a formação do espírito reflexivo do aluno quando afirmam que a cada ação corresponde uma reflexão, pois o aluno não faz nada porque se mandou.Pelas respostas dos alunos, parece que uma grande diferença entre essas escolas ditas alternativas e outras - aqui consideradas convencionais -, é a forma de relacionamento que se vive no seu cotidiano. Esse relacionamento diferente parece ser conseqüência do nível de participação dos alunos nos processos pedagógicos que se vive na escola. Observamos que essa participação não se faz de forma politicamente organizada (em todas as quatro escolas visitadas, a prática da organização política em instituições, a exemplo de Grêmios Livres, não foi evidenciada), assemelhando-se a uma relação íntima, quase familiar, tornando a escola como se fora uma extensão da própria família.A não existência, nessas escolas de um código disciplinar, de um Regimento Escolar elaborado com a participação dos alunos reforça a interpretação de que a participação politicamente organizada dos alunos parece não ser um foco central de suas propostas pedagógicas.A prática vivenciada, não obstante parecer assemelhar-se à extensão famílial, tem possibilitado a livre expressão e o debate democrático em sala de aula e na escola, a análise crítica tanto da prática educativa como em relação às questões sociais e políticas mais amplas, contribuindo para que os alunos tenham um carinho especial pela escola e amem a sua prática. Essa experiência que, de certa forma, aproxima direção/professores/técnicos dos alunos e, na maioria dos casos parece suprir, substituindo, de certa forma, a carência afetiva e o distanciamento pós-moderno nas formais relações familiar da classe média alta brasileira. Destaque-se ainda as afirmações de que essa prática possibilita relações mais fraternas, pela ausência de rígidas hierarquias que dão o tom nas escolas mais tradicionais.Outro aspecto ressaltado pelos alunos é que essa relação mais interpessoal contribui, também para a redução daquele clima de competição tão freqüente, e de certa forma estimulado pelas grandes escolas, especialmente, naquelas que preparam tendo em vista, sobretudo, a seleção do vestibular.Nesse sentido, a vida acadêmica nas escolas pesquisadas parece contribuir mais para a formação e o desenvolvimento do espírito humanista dos educandos, o relacionamento fraterno, sem o pieguismo religioso, e a vida mais solidária da prática educativa, vem concorrendo para que nasça nesses alunos o senso crítico e percebam a importância do exercício da cidadania ativa como forma de transformar a injusta sociedade capitalista e se engajem em movimentos sociais na luta pela construção de uma sociedade mais justa.Para os alunos, no entanto, lhes incomoda a visão negativa que as pessoas têm da escola . Segundo eles, o pessoal de fora acha que a escola confunde liberdade com libertinagem; confunde os alunos como baderneiros e marginais. De modo geral as pessoas acham que nossa escola é anarquista; Muita gente ignora o corpo competente de profissionais que existe aqui; O que teria de reclamar é da estrutura, do espaço físico, não ter piscina, por exemplo.As estruturas físicas de pequeno e médio porte dessas escolas, sem equipamentos sociais mais sofisticados, a exemplo de piscina, quadras desportivas, etc. e as suas relações interpessoais permitem, no dizer dos próprios alunos uma maior aproximação e uma confiança entre alunos e a comunidade acadêmica, facilitando uma abertura maior para o diálogo, a crítica , e as sugestões para o melhor andamento da instituição escolar, possibilitando ainda, um acompanhamento mais profundo do crescimento dos alunos, através de um tratamento mais personalizado.Entretanto, em que pese essa prática evidenciar uma forma de atendimento quase que personalizado, constitui um dos mais importantes fundamentos, na ação pedagógica dessas escolas, a experiência do trabalho coletivo, sugerindo que esta vivência concorre para que os alunos tenham a consciência de que o segredo do êxito nas lutas sociais está na organização coletiva para o enfrentamento. O princípio de analogia que norteia essa prática parece ser de que não existe o herói sozinho.Assim, as escolas buscam a combinação entre uma ação mais personalizada com a experiência da participação dos trabalhos em grupos, evidenciada na disposição das carteiras nas salas de aula, em sua maioria em círculos, e na livre expressão possibilitada pelos debates sobre temas da atualidade, sobretudo nas áreas das ciências humanas que concorrem para a formação da consciência crítica e da cidadania contando com a participação de pais e representantes da comunidade.É importante ainda destacar, o entendimento que essas escolas evidenciam com relação à educação como ato político que assume a finalidade de formação do cidadão. Existe uma clareza por parte do seu corpo acadêmico quanto à dimensão política e social da escola bem como uma compreensão crítica das relações de poder que se dão no âmbito escolar.Dessa forma, o princípio da participação dos pais na gestão administrativa e pedagógica, inclusive na gestão financeira, possibilita uma maior integração entre família e escola ao mesmo tempo que sinaliza para a vivência de uma gestão democrática. Assim, o nível de participação que se vive nessas escolas parece ser um dos pontos mais importantes que concorre para a formação da cidadania e para o desenvolvimento do senso crítico dos alunos.Vale lembrarmos que a questão do exercício do poder nas escolas mais convencionais vem se constituindo como um dos principais entraves no processo de democratização de suas estruturas internas. Mesmo em colégios que assumem ou tentaram assumir o Planejamento Participativo como uma grande bandeira, isso é, uma forma de pensar e de ser de seu projeto educativo, constatamos que as suas fortes e hierárquicas estruturas de poder imperram a própria ação pedagógica. Muitas dessas escolas aderem, talvez, ingenuamente, à proposta de Planejamento Participativo entendendo-a apenas em sua dimensão técnica, uma forma diferente de construir o projeto pedagógico da escola. Não percebem, contudo, a sua conotação eminentemente política na medida em que essa prática vai mexer no exercício do poder, cujos reflexos vão se fazer presentes no cotidiano da escola, através da redefinição das relações de poder, que tendem naturalmente a se tornar mais flexíveis na hierarquia burocrática da instituição. Muitas dessas escolas ao se darem conta dos perigos imputados pela prática do Planejamento Participativo desistem ao longo da caminhada, gerando frustrações, desencantamentos, desesperanças e descrenças na comunidade escolar.Contudo, não podemos negar a grande contribuição que o Planejamento Participativo vem dando ao avanço de muitas escolas, inclusive em uma daquelas incluídas na presente pesquisa – Capibaribe, fundada por Paulo Freire em 1955 - como instrumento não só de democratização do espaço escolar, bem como de construção de um projeto pedagógico que aponte para a melhoria da qualidade do ensino, na perspectiva dos que fazem o cotidiano escolar.Vale ressaltar, que a participação dos alunos, em algumas dessas escolas, em Conselhos de Classe, tem se constituído enquanto mecanismo de democratização e de melhoria da qualidade do ensino. Na escola Recanto, por exemplo, o formato diferenciado que assume o Conselho de Classe parece apontar para uma grande inovação. Nela, funcionam funcionam em caráter permanente, uma vez por semana, constituindo um espaço de participação efetiva de todos os alunos da classe, sendo por eles dirigido, propiciando um processo avaliativo das ações desenvolvidas ao longo da semana e de preparação para das atividades a serem vivenciadas na semana seguinte. Nesse processo, os alunos apontam de forma crítica avanços e limites detectados na prática escolar. Nesses fóruns, os professores participam como avaliador junto com a turma.Outra experiência no que diz respeito ao exercício do poder e à forma organizativa da escola foi detectada na escola Capibaribe, que tem sua estrutura organizativa assentada em grupos de trabalhos – GTPLAN, GTDIS, GTCAP - e em Conselhos – de pais e de alunos – sob a direção de uma gestão colegiada - o conselho diretor -, constituído por dois diretores, três coordenadores, um orientador e um assessor administrativo.Resta-nos afirmar que a (re)significação do conhecimento a partir de uma nova concepção metodológica, de forma contextualizada, a prática da participação, da gestão colegiada, do diálogo, da crítica, da livre expressão, da arte, da criatividade, da liberdade como princípio fundante da prática pedagógica, a compreensão do aluno tanto na sua dimensão individual quanto social , constituem, conforme o exposto, sinais de avanços relevantes na direção de uma prática escolar transformadora.Contudo, não obstante, os notórios avanços imprimidos à prática cotidiana das escolas alicerçados pelo pensamento crítico da educação tendo em vista a redefinição do espaço escolar, na perspectiva da vivência de uma prática alternativa, observamos que muito caminho ainda precisa ser trilhado para que, de fato, se confira à escola uma feição em sua totalidade transformadora.Gostaríamos de concluir com um desafio ratificando, juntamente com a Escola Arco Íris ao afirmar em seus escritos, as palavras de Freinet: voltamos a dar à Pedagogia aquele aspecto familiar, misto de hesitação e de audácias, de receios e de clarões de Arco Íris, de risos e de lágrimas também. Voltamos a colocar a educação no próprio seio do porvir do homem (Freinet).BIBLIOGRAFIAAPPLE, Michael. Educação e Poder. Porto Alegre: Artes Médicas, 1989.FREIRE, Paulo. Educação como prática da liberdade. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1983.GADOTTI, Moacir. Pensamento pedagógico brasileiro. S. Paulo: Ática S. A ., 1987.___________. História das Idéias Pedagógicas. S. Paulo: Ática S.A., 1993 .GANDIN, Luis Armando. Educação Libertadora: avanços, limites e contradições. Petrópolis, RJ: Vozes, 1995.LIMA, Lauro de Oliveira. Para que servem as escolas? Petrópolis, RJ: Vozes, 1995.RODRIGUES, Neidson. Da mistificação da escola à escola necessária. S. Paulo: Cortez, (coleção Polêmicas de nosso tempo , v.24.), 1989.VALLES, Lílian do. A escola imaginária. Rio de Janeiro: DO&A editora, 1997.Texto publicado na Revista da AEC,[3] A sociedade capitalista, também cognominada de sociedade do trabalho, justamente porque, pela primeira vez na história da humanidade, o Trabalho constitui uma categoria ontológica de sentido positivo, diferentemente dos modelos anteriores – sociedade escravocrata e feudal – em que o trabalho era considerado como castigo.[4] Nos modelos de sociedades do socialismo real a função da escola também não foi diferente. A escola enquanto uma instituição criada pelo poder prevalecente, tem se prestado a difusão dos valores que alicerçam o modelo da sociedade vigente.[5] Para maiores aprofundamento ler Foucault, Michel. A Microfísica do Poder.[6] Ver a Reprodução de Bourdieu e Passeron.[7] Em Pernambuco o processo de interiorização dos cursos de pós-graduação Lato Senso tem concorrido para ampliar a qualificação dos docentes sobretudo através da iniciativa da UNICAP e da UPE[8] Ver Democracia como valor universal. Coutinho, Carlos Nelson, Salamandra, 1984.

O Direito e a Democracia Moderna: a Crítica de Habermas a Weber

JESSÉ SOUZA

A tese que pretendo defender nesse texto é a de que, a partir da crítica habermasiana da concepção do direito moderno em Max Weber, podemos ter uma idéia, não só do acerto da sua crítica a Weber nesse particular, mas também da sua contribuição para o esclarecimento da articulação entre moral, direito e democracia no mundo moderno. Tentarei cumprir esse desiderato em três passos: de início, procurarei explicitar a crítica habermasiana a Weber (1); em seguida, o objetivo será reconstruir, esquematicamente que seja, a teoria habermasiana do direito e da democracia moderna (2); finalmente, procurarei mostrar a relevância das idéias desse autor para o contexto brasileiro (3).
(1) A crítica habermasiana a Weber abrange não só a concepção weberiana do direito, mas a obra desse grande pensador como um todo. Weber pode ser considerado o "interlocutor privilegiado" de Habermas, no sentido de que sua teoria pode ser compreendida, nos seus aspectos essenciais, como uma reconstrução tanto da metodologia quanto da sociologia substantiva weberiana . Apesar do nosso interesse aqui ser bem mais restrito, a crítica habermasiana da concepção do direito em Weber excede de muito a problemática especificamente técnico-jurídica da aplicação das leis. Para Habermas, o direito é indissociável da política e da moral, sendo, como iremos ver, o elemento chave para a compreensão de um conceito especificamente moderno de democracia. Conseqüentemente, sua crítica da sociologia do direito weberiana é inseparável da crítica ao diagnóstico do mundo moderno nesse autor.
Desse modo, para Habermas, a percepção do direito em Weber como uma esfera separada dos contextos normativos de modo a possibilitar a institucionalização da racionalidade cognitivo instrumental, apresenta uma relação mais que sintomática com o diagnóstico da época weberiano. Esse diagnóstico refere-se à diferenciação das esferas de valores e à autonomização do sub-sistema racional-instrumental enquanto fatores do desenvolvimento capitalista. Esses são os dois movimentos aos quais Weber relaciona à sua crítica existencial-individualista do presente. Para Habermas, o primeiro aspecto liga-se a "perda do sentido", e o segundo a "perda da liberdade" (Habermas, 1987, pags. 337/340).
Com a diferenciação das esferas de valor que se autonomizaram, temos duas conseqüências: por um lado abre-se espaço para a racionalização de cada uma dessas esferas segundo critérios próprios; e, de outro, destroi-se a unidade de sentido típica das concepções de mundo religiosas. A tese da perda do sentido implica na impossibilidade de unidade tanto ética quanto teórica no mundo moderno. O mundo racionalizado não tem mais sentido em si e as esferas de valor autonomizadas que poderiam ser produtoras de sentido estão em insuperável luta entre elas mesmas. A razão perde sua unidade e universabilidade. Sua unidade não poderia ser mais reconstituída, na medida em que já não existiria nenhuma ordem legítima destinada à sua proteção. A tese da perda da liberdade, por sua vez, estaria relacionada à autonomização do subsistema racional-instrumental que ameaça a liberdade dos indivíduos sob seu domínio.
Habermas, apesar de enfatizar a atualidade da discussão weberiana, rejeita as conseqüências que Weber retira das duas teses. É precisamente nesse contexto que a concepção diferente para cada autor do sub-sistema jurídico vai mostrar toda a sua importância. Quanto à tese da perda de sentido, argumenta Habermas que a diferenciação das três esferas de valor, que correspondem aos três momentos da razão, não implicaria, necessariamente, na ausência da possibilidade de uma "unidade formal". Essa possibilidade de comunicação entre os vários momentos da razão é o desiderato do resgate argumentativo da teoria do discurso e do diálogo habermasiana. Weber teria confundido conteúdos particulares de valor com critérios universais de valor e, desse modo, defendido a teoria do "Wertkonflikt" (conflito valorativo) e da "Wertkollision" (colisão de valores).
Para Habermas, apenas os sistemas de ação como economia e estado, que cristalizam valores materiais como riqueza e poder, podem levar a conflitos insolúveis segundo critérios racionais. Os momentos da razão separados por sistemas de ação culturais podem propiciar "pontos de encontro" (Schaltstellen) entre seus distintos momentos. Um desses pontos de encontro tem significado especial para a integração social das sociedades capitalistas modernas: o que permite o encontro os aspectos cognitivo-instrumental e normativo da razão (Idem, p. 341).
O lugar central do direito na teoria habermasiana da modernidade, assim como na sua crítica a Weber, decorre precisamente do fato de que a ele cabe efetuar, no mundo moderno, a comunicação entre esses dois momentos. Para Habermas, Weber percebe unicamente a problemática da institucionalização do aspecto racional-instrumental, deixando de contemplar a institucionalização do momento prático-normativo no mundo contemporâneo. A causa principal dessa desatenção é a desvinculação entre direito e moralidade ou, o que é o mesmo em outras palavras, entre legalidade e legitimidade.
O argumento de Habermas dirige-se, dessa forma, contra a noção positivista do direito em Weber. Weber só conseguiria separar o momento ético, ou seja, do consenso racional como pressuposto da ordem jurídica no mundo moderno, do momento instrumental, ou seja, da aplicação do direito formal-racional, descurando da problemática ético-moral envolvida na constituição do direito. O positivismo jurídico pode apenas deslocar a problemática da fundamentação do direito, mas nunca eliminá-la ( Idem, p. 354 ).
Weber teria confundido a necessidade de fundamentação enquanto pressuposto do direito moderno com a implementação de valores materiais particulares, fazendo assim uma defesa do "Satzungsprinzip", ou seja, do direito formalizado e independente de valores materiais. A forma em que essa legalidade pretende legitimidade, a qual é um fundamento necessário a qualquer domínio político segundo o próprio Weber, é a chamada "legitimação pelo procedimento", noção essa destinada a grande fama e sucesso fazendo escola desde C. Schmitt até N. Luhmann. Segundo essa fórmula, seria a intrínseca racionalidade da "forma" jurídica que "produziria" a legitimidade do tipo racional moderno de dominação. De acordo com o argumento weberiano a autonomia do direito seria destruída na medida em que demandas materiais (vale dizer: morais) penetram sua estrutura formal.
(2) Na visão habermasiana, Weber não teria visto o núcleo moral do direito formal dado que confunde preferência por valores, o qual é sempre culturalmente contingente e resulta de orientações de valor subjetivas, com validade normativa, ou seja com o dever ser de normas com obrigatoriedade universal (Idem, p.549). Dessa forma, a institucionalização da racionalidade prático-moral pode não apenas ser relegada, mas até invertida, passando a significar uma fonte de irracionalidade a perturbar o formalismo jurídico.
A "desformalização" do direito é percebida por Habermas a partir de vários aspectos como: participação dos interessados, interesses do poder e do dinheiro, interpretação filosófico-jurídica da constituição, etc (Habermas, 1992, pags. 552/558). Assim sendo, não há como se falar, no sentido weberiano, de uma racionalidade específica ao direito, a qual precisamente lhe conferiria legitimidade. Para Habermas, legalidade pode produzir legitimidade apenas na medida em que a ordem jurídica institucionaliza procedimentos abertos a um discurso moral. O argumento habermasiano contra o positivismo jurídico, seja de um Weber, seja de um Luhmann, fundamenta-se numa análise histórica do direito como uma esfera que se define por meio de uma unidade tensa entre imparcialidade e instrumentalidade ou, em outras palavras entre moral e direito (Idem, pags. 580/590).
A ambigüidade entre imparcialidade e instrumentalidade seria constitutiva do direito desde seus primórdios tradicionais, demarcando e limitando o poder do senhor tradicional pela oposição entre poder profano e sagrado. Com a fragmentação da tradição na modernidade, a dominação política liberta-se do direito sagrado e torna-se autônoma. Como se substitui na modernidade o caráter obrigatório do direito sagrado? Ao nível de uma moral pré-convencional, a arbitragem e resolução de conflitos tem que apelar para o exercício de influência ( uma categoria não-moral portanto ) de modo a fechar compromissos e garantir a paz entre interesses conflitantes. O apelo à conciência moral dos participantes é possível apenas no nível convencional. Sob o ponto de vista histórico, esse nível corresponde ao atingido pelas sociedades ditas "tradicionais", que incluiria desde os grandes impérios da antiguidade até a idade média clássica. Supondo-se a existência dessa consciência moral como anterior ao estado, teríamos a seguinte hipótese: um árbitro ou um chefe qualquer, dentro do contexto de uma conciência moral convencional, pode apelar para obrigações morais que coagem a todos enquanto moral, e não apenas pelo exercício de prestígio ou influência. Duas consequências desse fato são fundamentais para nossa discussão: 1) ao lado do exercício de influência, passa a existir, com eficácia social, um poder autorizado normativamente pelo reconhecimento intersubjetivo de normas; 2) passa a existir a possibilidade de delegação de autoridade, posto que impessoal, permitindo a organização burocrática da dominação ( direito como meio de organização ).
O duplo aspecto do direito estatal, imparcialidade (enquanto forma de intersubjetividade normativa ) e instrumentalidade ( enquanto meio de organização burocrática da dominação )está criado. O desenvolvimento da conciência moral é o catalizador desse amálgama entre direito e poder. Para Habermas, e isso é fundamental, na passagem para a modernidade vai ser novamente uma transformação da consciência moral que conferirá a especificidade do direito moderno. Afinal é a extensão da figura jurídica do contrato, categoria central do direito civil moderno, para a idéia de contrato social ( que se materializa na idéia constitucional ) que está na base da noção moderna de estado de direito. Dado que a passagem do estágio convencional da moral para o estágio pós-convencional espelha precisamente a substituição de uma moral heterônoma, baseada em princípios superiores imutáveis ( sejam esses de fundo religiosa ou não ), em favor de uma moral autônoma baseada na livre aceitação sem pressões por parte de todos da regulação normativa da vida social, temos o princípio constitucional como divisor de águas na passagem para a modernidade.
Nesse sentido, o direito retiraria sua legitimidade do fato de ser a forma institucionalizada de uma moral procedural e autônoma a qual não se restringiria a aspectos instrumentais. A noção de autonomia do direito moderno ganha assim o sentido, inverso do positivismo jurídico, de abertura à racionalidade procedural de uma moral pós-convencional.
Autonomia do direito passa a articular-se com a noção de democracia enfática: "não existe direito autônomo sem democracia real" (Idem, p. 559). (3). Como percebe Habermas concretamente essa relação entre direito e democracia? E mais outra questão que nos interessa ainda mais de perto: suas idéias nesse campo referem-se apenas à realidade longínqua da Europa e América do Norte, sem consequências para uma realidade como a brasileira?
Quanto a primeira questão, Habermas dedicou em 1992 quase 700 páginas a ela em um livro com título sintomático "Faktizität und Geltung" ( facticidade e validade ). Esse título remete, não por acaso, a questão de longa tradição na sociologia jurídica da relação do direito enquanto fato e enquanto valor. Resumindo-se esquematicamente o argumento habermasiano, teríamos a noção do direito positivo representando a esfera social incumbida de incorporar uma moral pós-tradicional ( no sentido explicitado acima ) na medida em que garantiria também, e simultaneamente, a ameaça de sanções externas.
A eficácia jurídica, desse modo, junta a facticidade da imposição da lei estatal com a validade e legitimidade de um processo racional de produção das leis. Sem as garantias religiosas ou metafísicas depreende-se a legitimidade e força integradora do direito positivo do fato dos receptores da norma serem, também, seus produtores em alguma medida. No mundo moderno, portanto, e daí decorre toda a sua importância para uma teoria da modernidade e da democracia moderna, cabe ao direito ser o elo de ligação entre as interações baseadas na solidariedade e no entendimento e a esfera anônima e impessoal do poder administrativo.
Pressuposto dessa discussão é a divisão habermasiana do mundo moderno em sistema e mundo da vida. No primeiro teríamos materializada a razão sistêmica - que substitue a razão instrumental weberiana, diz Habermas seguindo Luhmann - onde a coordenação das ações dos atores sociais se dá a partir de estímulos de meios de regulação, como o dinheiro no caso exemplar da economia, e do poder no caso da política definida como poder administrativo. Nesse terreno não há, nem deve haver concorda Habermas, diálogo ou formação de consenso argumentativo em nome da maior eficiência da atuação dos meios regulativos. O que era "alienação" para Marx, converte-se em destino do homem moderno para Habermas. No tocante a reprodução material( economia e poder administrativo ), portanto, o capitalismo teria eficiência ótima. Isso implica, na prática, no abandono da noção de revolução.
Quanto a reprodução simbólica, no entanto, o quadro muda de figura. É nesse contexto que Habermas identifica as patologias do mundo moderno: a fragmentação e a colonização do mundo vivido. Basicamente, os meios regulativos dinheiro e poder invadem outras esferas da cultura impondo seus imperativos, levando a escassez e fragmentação do recurso mais escasso nas sociedades modernas: sentido. Sentido seria função da ação comunicativa, ou seja, do potencial argumentativo e racional liberado pelo processo de individuação e quebra da tradição que marcam a modernidade ocidental.
A função do direito no mundo moderno, para Habermas, seria precisamente permitir a tradução da linguagem comum do mundo da vida em linguagem sistêmica e vice-versa. No que se refere a uma sociologia da democracia, essa tradução entre esferas institucionalizadas e mundo da vida pressupõe um espaço público político. O que é pressuposto aqui é uma periferia (no sentido de a margem dos mecanismos institucionalizados de poder) capaz de perceber problemas e, ao tematizá-los, impor a atenção dos procedimentos democráticos institucionalizados. Essa periferia é suposta fora do ambiente institucional, posto que esse é dominado por rotinas e pouco sensível, por si mesmo, a reconhecer o dissenso e o conflito. As condições de possibilidade de existência de tal esfera são problemáticas, já que uma formação de opinião mais ou menos espontânea é a base da coisa inteira. O que é pressuposto aqui é a existência de um mundo da vida racionalizado, ou seja, onde a tradição seja possível de reconstrução e crítica. Habermas percebe sentido não só como recurso escasso, mas também como função da espontaneidade social (Idem, p. 334).
A esfera pública precisa não apenas identificar problemas mas também dispor de meios eficientes de pressão sobre o parlamento, órgão a meio caminho entre a esfera pública e o poder administrativo. Para Habermas, a esfera pública refere-se a um terceiro aspecto da ação comunicativa: não à sua função ou conteúdo, mas ao seu espaço social. Esse espaço social seria o espaço onde as diversas experiências pessoais e privadas podem encontrar repercussão e tornarem-se fatos políticos. Quando essas experiências manifestam-se através da arte, religião ou literatura temos a ligação entre uma esfera pública literária e política.
Habermas repete aqui sua antiga idéia, originalmente formulada no "Strukturwandel der Öffentlichkeit" (Mudança estrutural da esfera pública) de 1962 (Habermas,1975, pags. 42/112), da esfera pública social como "caixa de ressonância" de experiências privadas que logram serem ouvidas pela esfera política institucionalizada. A sociedade civil, no outro pólo, seria a base institucional voluntária dessa esfera pública, composta de associações, movimentos e organizações mais ou menos espontâneas que funcionam como um "auto falante" de anseios mais ou menos organizados que alimentam a esfera pública na sua função de sensibilizar os canais institucionalizados que formam a sua contraparte. A esfera pública, nesse sentido, seria um híbrido um "continuum" a vincular espontaneidade ( da sociedade civil ) aos canais institucionalizados ( o poder político administrativo ). A união desses três elementos representa, para Habermas, a tradução sociológica do conceito de democracia deliberativa.
É extremamente interessante notar nesse livro de 1992, onde Habermas é confrontado com o desafio de demonstrar a existência e eficácia de uma racionalidade comunicativa em meio aos contextos pragmáticos "realmente existentes", a transformação da categoria de influência. Influência deixa de ser, como era ao tempo da "teoria da ação comunicativa" de 1981, uma categoria sistêmica apartada da lógica comunicativa baseada na categoria do convencimento. Influência passa a ser ligada a convencimento na medida em que se instaura uma nova oposição entre influência legítima e ilegítima (Habermas, 1992, p. 439).
Percebendo o contexto de uma sociedade mediática, afastando-se da tentação de pensar idealisticamente a relação entre entendimento e convencimento, como se ela pudesse efetuar-se, hoje em dia, segundo o modelo clássico da àgora grega, onde as pessoas comunicavam-se imediatamente (imediaticamente também) umas com as outras, Habermas admite a inserção de poder e prestígio, categorias não-comunicativas, como definindo em última instância a seletividade dos temas abordados, assim como a forma e à medida que os mesmos são tematizados na esfera pública. Essa admissão, no entanto, não compromete a hipótese básica da eficácia de uma racionalidade não restrita a poder, manipulação e instrumentalidade. Isso acontece na mediada em que, mesmo que a seletividade dos temas controversos seja uma função do prestígio ou do poder, sua capacidade de construir consensos, em um contexto minimamente pluralista, depende de convencimento. Acredito ser isso que Habermas tem em mente quando alerta que sentido pode ser manipulado, mas não comprado ou imposto.
Essa concepção dual da política como uma esfera composta por um componente comunicativo (sociedade civil e espaço público) e outro de poder administrativo, leva a uma nova concepção de estratégia da ação política. O poder comunicativo deve autolimitar-se e não ceder a tentação - como no ideário marxista - de conquistar o poder administrativo de modo a controlá-lo. Disputa-se, na esfera pública, por influência sobre a condução da política e não por poder político (Idem, p. 364).
Apesar da questão do "quantum" de autonomia real do público no processo de convencimento seja uma questão aberta, que nenhuma pesquisa empírica decidiu de forma conclusiva, pode-se ao menos concluir que os processos de comunicação pública podem funcionar tanto melhor quanto mais a sociedade civil se aproprie dos mesmos. É claro que a mídia caracteriza-se por características como fragmentação de contextos e relações, pessoalização de questões substantivas, mistura de informação com divertimento, etc. Este seria, pra Habermas, o conteúdo de verdade da indústria cultural (Idem, p. 456). No entanto, mesmo que tais fenômenos nos leve a uma posição de desconfiança quanto às possibilidades reais de influência da sociedade civil no sistema político, isso só se aplicaria para os estados de normalidade. Nos instantes de mobilização e crise, o que vemos é que começam a funcionar as estruturas que baseiam sua autoridade em um público que toma partido.
Na sociologia da democracia habermasiana o direito entra como mediador entre poder comunicativo (sociedade civil e esfera pública) e poder administrativo. Sob o ponto de vista do poder comunicativo o direito compensa as fraquezas de uma razão prático-moral sem poder coativo, e, portanto, sem possibilidade real de lograr uma coordenação de ações sociais segundo seus princípios. Sob a ótica do poder administrativo, o direito, na medida em que o poder decisório do estado está aberto a "filtros de legitimação", pode garantir as condições de produção de um direito legítimo.
(3) Essa discussão, ainda que esquemática, da teoria da democracia habermasiana nos ajuda a localizar onde reside a sua contribuição, assim como da ética comunicativa em sentido amplo, para o debate contemporâneo: esta residiria muito mais em uma teoria da legitimação política, do que em uma teoria da validade moral no julgamento de ações individuais. Sem que isso implique na ausência de conseqüências de um ponto de vista como o da ética comunicativa, a qual promove uma perspectiva universalista e pós-tradicional nas relações éticas, em todas as esferas, inclusive da vida familiar, como defende Seyla Benhabib. (Benhabib, 1992, p. 39 ).
Dessa forma, o que estaria em jogo na teoria habermasiana do mundo contemporâneo, seria uma construção de critérios substantivos e éticos para avaliar e definir processos democráticos. Isso não é pouco em um contexto pós-guerra fria onde o padrão de comparação das democracias ocidentais deixa de ser o totalitarismo mais obscuro dos países do chamado "socialismo real", passando a necessidade de auto-legitimação a exigir a explicitação e discussão dos pressupostos mais fundamentais da vida em sociedade. Acho que isso está por trás do atual debate entre comunitaristas e liberais nos Estados Unidos e Europa . O que me parece pressuposto na crítica habermasiana ao positivismo jurídico é a necessidade, para as sociedades modernas, de explicitar e manter consciente os fundamentos da vida coletiva. Esse me parece o objetivo da crítica ao subjetivismo ético weberiano e o componente construtivo e positivo da crítica habermasiana a esse autor.
De que forma essa discussão pode ser interessante para nós brasileiros ? Acredito que ela pode ser muito importante, desde que ultrapassemos alguns mal-entendidos. O primeiro deles, e o mais ingênuo e injusto, é a generalizada crítica de Habermas como um autor normativo, "utópico", que vê o mundo como uma dimensão de entendimento mútuo e sem violência. Na realidade, isso não é inferível em nenhum texto de Habermas. Ao contrário, o mundo moderno é criticado pela violência material e simbólica. A única pressuposição do autor, a qual não tem nada de normativa ou utópica, é que além de violência, monetarização e burocratização das relações humanas, sofrimento, ausência de sentido e exercício arbitrário de poder, a modernidade ocidental é marcada por um novo elemento que não existia antes do século XVlll: as pessoas precisam estar, em alguma medida, convencidas da legitimidade do poder, convencimento esse fundado em regras "racionais" ao contrário das formas de legitimação tradicionais. Racional aqui significa a possibilidade de "aprendizado normativo" a partir da possibilidade de criticar a sociedade e a sí mesmo.
Nesse ponto atingimos o único verdadeiro pressuposto fundamental da teoria habermasiana, o qual tem a ver com o que Max Weber chamava de validade e significado universal da cultura ocidental: a produção do indivíduo moderno, capaz de autonomia e autocrítica.
Ora, o Brasil participa dessa herança. Certamente não na versão protestante, nórdica, que irá informar o individualismo como ideologia máxima do ocidente, mas segundo alguma forma de compromisso entre individualismo e hierarquia como acentuam com muita propriedade Roberto da Matta e Richard Morse (DaMatta, 1981, pags. 139/193 e Morse, 1988, pags. 21/69). O importante é que a tradição seja passível de crítica, e essa conquista do individualismo nos temos de sobra na nossa cultura e é isso que é fundamental para o conceito habermasiano de mundo da vida racionalizado. Não é fundamental, por exemplo, a qualidade de país pobre e periférico economicamente. A separação dessas duas esferas, uma material e a outra simbólica, como seguindo valores e lógicas independentes uma da outra, é o fundamento mesmo da reconstrução e crítica do marxismo levada a cabo por Habermas.
Esse indivíduo, tanto para Weber quanto para Habermas, é, com certeza, uma mera possibilidade, ou seja, a construção de indivíduos autônomos capazes de uma visão crítica de si e do mundo é improvável nas condições de fragmentação da consciência do mundo moderno. O que temos, comumente, são indivíduos "individuados", ou seja, separados e independentes uns dos outros sem nenhum interesse não material que os una. O mundo moderno, por outro lado, apresenta, pela primeira vez a constelação histórica de permitir indivíduos no sentido conteudístico do termo. Existe a possibilidade objetiva de guiar a vida privada e pública segundo critérios autônomos e não heterônomos. Se a balança, em uma determinada situação concreta, pende para cada um dos lados, esse é um problema da prática política que não pode ser decidida de antemão. É apenas de uma possibilidade que se trata também quando se fala da condução democrática da vida pública. O ponto aqui, que faz toda a diferença, é que essa possibilidade existe aqui e agora no mundo real e cotidiano.
Não vejo como dizer que uma teoria como essa seja inaplicável ao Brasil. Parece-me que nosso país participa dos dilemas da construção da modernidade como qualquer outro, com suas óbvias peculiaridades. Modernidade aqui significa encarar o desafio de tornar realidade os potenciais abertos pela racionalidade libertada de tutela que herdamos dos gregos e que foi redescoberta pela europa do renascimento e iluminismo. Modernidade no sentido econômico, que é a acepção mais comum do termo entre nós, corresponde, na realidade, a apenas um dos seus aspectos.
Mesmo o fato de nosso decantado "atraso institucional", que é certamente verdadeiro sob vários aspectos, não invalida o que foi dito acima. A esfera pública que discutimos acima está situada fora do ambiente institucional e pode e deve funcionar como elemento inovador das práticas institucionais. Será que da campanha das diretas ao "impedimento" do collor não é perceptível um viés mais universalista, por parte da esfera pública, dirigido a nossa prática institucional? A existência de instituições estáveis é certamente um elemento importante para a democracia que Habermas tem em mente. O ponto aqui é que instituições são construções sociais, são materializações de crenças que lhe preexistem. Nesse sentido, elas não são condição, mas, ao contrário, resultado, consequência de um mundo da vida racionalizado e capaz de auto-criticar-se.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BENHABIB, Seyla. SITUATING THE SELF. Routledge, New York, 1992.
DA MATTA, Roberto. CARNAVAIS, MALANDROS E HERÓIS. Zahar, Rio de Janeiro, 1981.
HABERMAS,Jürgen. STRUKTURWANDEL DER ÖFFENTLICHKEIT. Luchterhand, Berlin, 1975.
--------------- THEORIE DES KOMMUNIKATIVEN HANDELNS. Suhkamp, Frankfurt, 1987.
--------------- FAKTIZITÄT UND GELTUNG. Suhkamp, Frankfurt, 1992.
MORSE, Richard. O ESPELHO DE PRÓSPERO. Companhia da Letras, São Paulo, 1988.

FEDERALISMO E DEMOCRACIA NO BRASIL

MARTA ARRETCHE
Professora de Ciência Política da Unesp Campus Araraquara.
Autora, dentre outros, de Estado federativo e Políticas sociais.

Resumo: O artigo examina as interpretações da ciência política norte-americana sobre a natureza do federalismo brasileiro, tomando como base as orientações teórico-metodológicas da análise comparada sobre federalismo.

Palavras-chave: política brasileira; federalismo; democracia.

"Quando o poder espanhol entrou em colapso no resto da América Latina, o mesmo aconteceu com o poder de Portugal, e o mesmo tipo de governo de caudilhos desenvolveu-se como a unidade central de poder. Esta estrutura recebeu reconhecimento formal no Ato Adicional de 1834, o qual reconstituiu o Brasil imperial sob a forma federativa. Este federalismo foi elaborado em 1889 quando a república substituiu o império. Tanto em seu início quanto em sua reconstituição, a ameaça era Portugal e a realeza brasileira, a qual era um desmembramento da realeza portuguesa. Portanto, o federalismo foi o instrumento de união dos caudilhos em face da ameaça externa e, portanto, ambas as condições da barganha estavam presentes." (Riker, 1975:119).
É isso mesmo! No Handbook of Political Science, publicado em 1975, William Riker, um dos mais influentes cientistas políticos norte-americanos e autor do capítulo sobre federalismo daquele manual, escreveu que o federalismo brasileiro teve origem com o Ato Adicional de 1834!
Apenas para refrescar a memória histórica, lembro que, já no início dos trabalhos da Constituinte de 1823, os liberais exaltados ¾ defensores da unidade do Império com base no princípio da adesão das províncias ¾ foram exilados da vida política nacional, acusados por José Bonifácio, um liberal moderado, de querer promover a desunião das províncias e de que querer romper o "sagrado elo que deve unir todas as províncias deste grande Império ao seu centro natural e comum" (Faoro, 1975:12). Se é verdade que em 1834 as elites provinciais obtiveram alguma expressão política pela supressão do Conselho de Estado e do Poder Moderador, também é verdade que já no episódio da maioridade de d. Pedro II a centralização monárquica se refez: o Poder Moderador e o Conselho de Estado foram restabelecidos; o Senado era vitalício e nomeado pelo Imperador; os presidentes de província eram indicados pelo poder central assim como o juiz de paz, o chefe de polícia e os delegados e subdelegados locais.
Em suma, nada mais distante do federalismo, como definido por Riker, que a estrutura do Estado brasileiro no Império. Com efeito, segundo ele, a distinção básica entre Estado unitário, confederação e federação é que esta última supõe uma forma específica de Estado na qual o governo está verticalmente dividido entre governos regionais e governo central, de modo que cada um tem autoridade exclusiva em sua área de atuação. Ambos governam o mesmo território e a mesma população, mas cada um tem autoridade para tomar decisões independentemente do outro. Essa autoridade, por sua vez, é derivada do voto popular direto e de recursos próprios para o exercício do poder (Riker, 1964; 1975).
Como explicar, então, tamanha inadequação entre o conceito de federalismo de Riker e sua interpretação sobre o caso brasileiro? Na origem, há um problema metodológico da pesquisa comparada sobre federalismo dos anos 60 e 70, que diz respeito à referência empírica para a construção do conceito de federação. Para os autores mais influentes (Riker, 1964; Wheare, 1964; Duchacek, 1970), a versão moderna de Estado federativo foi uma invenção norte-americana e, portanto, qualquer interpretação da natureza dos Estados federativos deveria ser construída por referência às instituições políticas inventadas na Convenção da Filadélfia.1
Em Riker, o método USA-centrado não se aplica apenas ao conceito de federação, mas também à interpretação da origem das federações. Seu argumento central é que a origem de todas as federações estáveis criadas nos séculos XIX e XX foi a mesma da criação da federação norte-americana: um processo de barganha, cuja condição necessária ¾ e suficiente, no caso dos Estados Unidos ¾ foi a ameaça ou oportunidade de expansão ou defesa militar ou diplomática. Governos centrais com intenções expansionistas ou temerosos da ameaça externa, mas incapazes de dominar os governos locais pela força,2 cedem parte de sua autoridade aos governos locais, porque estes detêm a lealdade dos cidadãos; por sua vez, governos locais ¾ com história e identidade próprias ¾, por razões expansionistas ou por necessidade de defesa, fazem concessões a uma autoridade central, para aumentar sua capacidade militar ou diplomática.
Em sua "Interpretação Militar da Constituição dos Estados Unidos" (Riker, 1964:17), o autor sustenta que a principal motivação dos Federalist Papers era a guerra e não assuntos internos ou a expansão econômica, e nem mesmo a defesa da liberdade. A barganha racional entre políticos eqüipotentes, dotados de autonomia e com a intenção de obter vantagens por meio de uma associação que supõe concessões mútuas seria, a exemplo dos Estados Unidos, a história de todas as federações contemporâneas bem-sucedidas (Riker, 1975:116).
A grande inovação da Constituição de 1787 foi a invenção do federalismo centralizado, uma fórmula associativa que criou um governo central dotado de autonomia e independência em relação aos Estados-membros. São, portanto, instituições importantes aquelas que garantem a independência do governo central, em oposição à sua dependência dos estados-membros na fórmula prévia da Confederação. A partir de 1787, a Presidência e o Legislativo centrais passaram a ser escolhidos diretamente pela população; o governo central passou a ter uma longa lista de atividades exclusivas, assim como sua autoridade prevaleceria nos casos de conflito entre os níveis de governo (Riker, 1975:109).
Mas, se o governo central concentra tantos poderes ¾ e esta é, para Riker, a principal condição para que as federações não se desintegrem ¾, o que mantém as federações, isto é, que mecanismos institucionais impedem que o governo central subordine os governos locais, transformando-se num Estado unitário? Seja nos EUA, seja nas demais federações, o grau de centralização da federação seria diretamente dependente do grau de centralização do sistema partidário. Quanto maior a probabilidade de que um mesmo partido controle simultaneamente o governo central e os Estados-membros e, ainda, quanto maior a disciplina partidária dos partidos nacionais, mais fortes seriam as tendências à centralização. Alternativamente, o multipartidarismo, partidos disciplinados de base regional, a possibilidade efetiva de alternância no poder funcionariam como uma espécie de contrapeso às inevitáveis tendências centralizadoras derivadas do desenho institucional das modernas federações.3 Portanto, para Riker, é a descentralização do sistema partidário, e não o Senado, como instituição representativa dos Estados-membros, que garantiria a independência dos níveis de governo.4
Estes pressupostos teóricos tornam menos surpreendente o equívoco de Riker na interpretação do caso brasileiro. Na verdade, embora a independência entre os níveis de governo seja uma característica central das federações, sua ênfase está concentrada na dimensão centralizadora, nos mecanismos institucionais que garantem a independência e a autoridade dos governos centrais ¾ característica esta que, com certeza, o II Império preenchia.
É certo que uma pesquisa empírica melhor fundamentada lhe permitiria observar que as condições da barganha já na Constituinte de 1823 eram, no mínimo, muito desiguais e que, no II Império, a "máquina compressora do Império" (Faoro, 1975:355) garantia a vitória eleitoral do partido que estivesse no Gabinete indicado pelo Imperador. Uma pesquisa histórica de maior profundidade lhe permitiria concluir que no II Império o Brasil não preenchia as condições essenciais de sua definição de federação (a existência de um sistema partidário descentralizado), nem as condições de emergência de uma federação (a barganha racional entre políticos eqüipotentes de diferentes níveis de governo).
Por outro lado, foi no processo de independência de Portugal que os "caudilhos" ¾ as lideranças políticas locais que contavam com a lealdade dos cidadãos ¾ cederam parte de sua autonomia prévia para a criação de um governo central, em face da ameaça representada por Portugal. Em 1889, quando da criação da república federativa, a ameaça portuguesa não estava mais presente. Localizar, porém, a emergência do federalismo em 1889 invalidaria a tese da origem militar das federações ou, dito de outro modo, o poder explicativo e de generalização de sua interpretação centrada na trajetória norte-americana.
O mesmo método de análise empregado por Riker conduziu Wheare (1964:21) à conclusão oposta: O Brasil (de 1891) não poderia ser considerado um exemplo de federação.
Para Wheare, a grande invenção de 1787 foi a criação de um governo central, cujas atribuições e instrumentos de decisão e governo não são redutíveis à vontade dos Estados-membros, sem que, por outro lado, os estados-membros tenham perdido a sua independência. Isto é, o governo central não pode estar subordinado aos governos regionais, nem estes subordinados ao governo central. Um Estado somente pode ser considerado federativo se as relações entre os níveis de governo forem simultaneamente de coordenação e mútua independência, princípios esses que devem estar presentes não apenas constitucionalmente, mas também no funcionamento efetivo das instituições políticas.
Assim, para Wheare, nem a União Soviética, nem a República de Weimar, nem os países latino-americanos poderiam ser considerados federações, pois, embora se auto-definissem constitucionalmente como federativos, o funcionamento efetivo de suas instituições políticas permitia que as instituições centrais subordinassem os governos regionais. No Brasil, a existência de corpos legislativos separados nos níveis central e regional, a clara divisão de atribuições entre as esferas de governo e o bicameralismo não seriam instituições políticas suficientes para garantir a efetiva independência entre os níveis de governo. O poder do Congresso para emendar a Constituição, sem ratificação dos Estados, implicaria na prática a subordinação dos governos regionais às instituições centrais, o que seria uma característica dos Estados unitários5 (Wheare, 1964:21).
Para Wheare, a garantia constitucional de que os Estados possam exercer seu poder de veto na aprovação da legislação federal é uma instituição decisiva na caracterização de uma federação. O raciocínio é claro: esta é uma característica da federação norte-americana, que garante a independência dos Estados assim como sua representação política nas instituições centrais. Dado que a referência empírica dos Estados Unidos é fundamental para distinguir formas federativas de não-federativas, Estados que não apresentarem as características essenciais do caso norte-americano não podem ser considerados federativos. Portanto, segundo a definição de Wheare, o Brasil não seria uma federação até hoje.
Combinadas, as interpretações de Riker e Wheare sobre o Brasil nos levariam à seguinte conclusão: o Brasil já era uma federação em 1834, quando não se declarava como tal, e não é uma federação até hoje, quando declara que é! Na base desse aparente paradoxo, um problema teórico-metodológico: a referência empírica para a construção do conceito de federação e das condições de emergência e evolução dos Estados federativos.
A REAÇÃO A RIKER
Dois autores norte-americanos, pouco conhecidos no Brasil, apontaram os limites da metodologia "USA-centrada" da pesquisa comparada dos anos 60: Ivo Duchacek (1970) e Preston King (1982). Ambos consideram ser impossível afirmar que a ameaça externa ou o desejo de expansão militar estejam na origem de todas as federações. Tanto vantagens de ordem econômica, a serem obtidas pela associação de Estados, assim como o interesse em preservar a unidade nacional de um Estado (previamente) unitário, estiveram na origem das modernas federações do século XX.
A barganha federativa que deu origem ao modelo federativo de 1787 teve uma pré-condição histórica: treze Estados, cuja identidade e interesse comum se desenvolveram previamente à União e cujo propósito na Convenção da Filadélfia era preservar essa autonomia. No caso do Brasil, por exemplo, apenas algumas unidades adquiriram razoável senso de identidade previamente à formação da federação e mesmo elas tiveram que disputar seu espaço no plano federal, porque na formação da federação brasileira "a União antecedeu suas partes" (Duchacek, 1970:241). A derrota militar dos católicos pelos protestantes na União Suíça, em 1848, e a sobrevivência da própria União Americana em 1864 pela derrota militar dos Estados do sul não confirmam a tese da emergência das federações como resultado de um acordo livre e racional entre políticos eqüipotentes (King, 1982:35ss).
Mesmo o federalismo centralizado não teria sido um modelo que se generalizou. Assim como a Constituição de 1787 foi desenhada para criar um governo central dotado de mais poderes do que aqueles garantidos pelos Artigos da Confederação, a nova Constituição Federal na Alemanha de 1949 foi desenhada para criar um governo central dotado de menos poderes do que aqueles de que Hitler fez uso durante o III Reich (King, 1982:39).
Nem mesmo a descentralização do sistema partidário poderia ser considerada uma condição necessária à manutenção das federações. Na vida real das federações, sua estabilidade estaria associada a uma diversidade de combinações que envolveriam o número de partidos efetivamente existentes, sua estrutura interna, sua ideologia, assim como o compromisso das lideranças partidárias com o pluralismo. Poderia, por exemplo, a República Velha ser chamada de federação, quando na prática havia oligarquias estaduais que não permitiam a competição partidária nas províncias, embora se revezassem no controle do governo central (Duchacek, 1970:333)?
Contudo, o grande limite dos autores que questionaram a capacidade de generalização da teoria de Riker foi sua incapacidade de construir uma teoria alternativa. Embora o reconhecimento da variedade de trajetórias tenha sido uma contribuição importante, a nova agenda da análise comparada já não deveria discutir as características essenciais do Estados federativos em relação a outras formas de Estado, pois essa contribuição já havia sido dada anteriormente. A superação da distância entre o reconhecimento da diversidade de trajetórias e a construção de uma teoria alternativa baseada no conceito de distintos modelos de federalismo implicaria a seleção de variáveis que permitissem identificar tipos específicos de Estados federativos. Essas variáveis deveriam permitir agrupar Estados cujas características fossem simultaneamente distintas externamente e semelhantes internamente. Um segundo passo para superar a distância entre a descrição dos casos e a construção de uma teoria alternativa deveria associar diferentes modelos de Estados federativos a trajetórias particulares de emergência e desenvolvimento.
Penso que uma importante contribuição nessa direção foi apresentada recentemente por Stepan (1999). Para o autor, nenhum Estado-nação criado posteriormente à Revolução Francesa com as mesmas características institucionais do federalismo norte-americano tornou-se uma federação democrática estável. A origem da federação norte-americana pela qual Estados previamente independentes "juntaram-se" para somar forças (modelo coming-together) não se repetiu em outras federações. Portanto, ao contrário do afirmado por Riker, o caso norte-americano seria a exceção e não a regra.
Muitas das federações democráticas contemporâneas tiveram sua origem derivada da necessidade de hold together, isto é, países com múltiplas etnias em sua composição populacional e que decidiram tornar-se federações porque os Estados unitários previamente existentes estavam ameaçados de disrupção. Nestes, as unidades subnacionais não eram Estados cuja soberania prévia lhes conferia um poder de barganha, que pudesse ser comparado à trajetória dos Estados norte-americanos, o que implicou que os governos regionais tivessem menos soberania e menos poder de barganha em relação ao governo central. Em um terceiro tipo de trajetória histórica (putting-together), ocorreu um pesado esforço coercitivo por parte de um poder não-democrático centralizado, cujo objetivo era "juntar" um Estado baseado em diferentes etnias e nacionalidades, das quais apenas algumas estavam organizadas previamente em Estados independentes (caso da Rússia).
Assim, a origem das diferentes federações poderia ser compreendida em termos de um continuum. Em um extremo, um modelo baseado em uma barganha fortemente voluntária, pelo qual unidades relativamente autônomas come together para aumentar sua soberania, retendo suas identidades individuais (caso dos Estados Unidos, da Suíça e da Austrália). Em outro extremo, nos quais Estados unitários previamente existentes hold together, as condições de barganha dos governos locais teriam sido fundamentalmente distintas daquelas presentes no modelo coming-together (caso da Índia, Bélgica e Espanha).
Stepan (1999) está essencialmente preocupado com a relação entre a origem das federações no século XX e suas estruturas institucionais contemporâneas, mais particularmente com as garantias institucionais de representação da vontade dos componentes da federação. Assim, embora analise o caso brasileiro do ponto de vista da segunda variável, o autor não examina as origens do federalismo no Brasil.
Embora, por exclusão, pareça atraente classificar o Brasil no modelo holding-together, uma rápida reconstituição do golpe republicano de 1889 sugere cautela na adequação desse conceito ao caso brasileiro. Não havia grupos étnicos com identidade própria reivindicando autonomia, nem ameaça real de disrupção do Estado unitário no final do século XIX. Os "cabanos" (1835), os "balaios" (1838-1840), os "sabinos" (1837) e os "farroupilhas" (1835-1845) já haviam sido violentamente controlados pelo Exército Imperial muito antes da Proclamação da República.
Na verdade, salvo melhor juízo, a literatura indica que a principal razão do golpe republicano teria sido o próprio desgaste da monarquia, processo no qual a Coroa perdeu o apoio das forças mais dinâmicas (a cafeicultura do sul e as classes médias emergentes) e dos setores mais conservadores (ligados ao escravismo, descontentes com a abolição) (Schwartzman, 1982). Além disso, a grita generalizada contra a centralização monárquica seria explicada pela crise fiscal do final do Império e a correlata incapacidade de atendimento das diferentes demandas regionais6 (Costa, 1994).
Finalmente, o Estado e as instituições políticas brasileiras passaram por diversas transformações desde a origem até a versão contemporânea. Conjunturas críticas como o Estado Novo, o regime militar e a Constituição de 1988 legaram alterações importantes na natureza das relações federativas.7 Isso implica dizer que, para a interpretação dos Estados federativos contemporâneos, cuja origem seja anterior ao final do século XX, é também necessária uma teoria das condições de desenvolvimento dos distintos modelos.
FEDERALISMO E PROCESSO DECISÓRIO
Penso que, a partir de meados dos anos 80, produziu-se um deslocamento na agenda de pesquisas norte-americana sobre o federalismo: de um debate centrado nas especificidades dos Estados federativos vis-à-vis os Estados unitários e confederações, para um debate centrado no impacto do federalismo sobre a autoridade dos governos centrais, particularmente sua capacidade de mudar o status quo, produzir inovações e implementar reformas de políticas.
Teoricamente, há um grau de consenso razoável em torno da seguinte proposição: Estados federativos tendem a restringir as possibilidades de mudança do status quo, porque a autonomia dos governos locais opera no sentido de dispersar o exercício da autoridade política, aumentando o poder de veto das minorias (Lijphart, 1984); ou, ainda, porque a presença de um maior número de veto players institucionalizados nas arenas decisórias aumenta o potencial de estabilidade das políticas existentes (Tsebelis, 1997). Sistemas federativos restringem o potencial de mudanças de políticas porque as garantias institucionais dos Estados-membros no processo decisório tendem a produzir decisões políticas com base no "mínimo denominador comum". (Pierson e Leibfried, 1995).
Na agenda de pesquisas, a análise do impacto das instituições federativas no processo decisório tende a ser uma extensão da análise das relações entre Executivo e Legislativo: "A maior parte das lições que extraímos da análise de sistemas presidenciais e parlamentares podem ser igualmente aplicada a fatores de terceiro nível (third-tier), tais como o federalismo. Tal como os sistemas parlamentares, federalismo é uma designação genérica que mascara uma variedade de arranjos institucionais que criam riscos e oportunidades distintas para as capacidades de governo. Governos provinciais e federais podem ter autoridade para intervir em uma área de política sem permissão do outro nível de governo. Isto tende a prover fortes incentivos para a inovação em políticas públicas na medida em que cada nível de governo tenta controlar a jurisdição de uma política antes que o outro o faça. Entretanto, este tipo de federalismo também corre o risco de que os diferentes níveis de governo tenderão a impor conflitos entre programas, elevação dos custos da implementação e tornarão o problema da coordenação de objetivos ainda mais difícil. Alternativamente, o federalismo pode ser estruturado de modo a requerer a aprovação dos governos subnacionais afetados e do governo federal para qualquer desvio do status quo. Estes arranjos (...) acrescentam pontos de veto e inibem a implementação." (Weaver e Rockman, 1993:459).
As interpretações correntes sobre o Brasil derivam dessa agenda de pesquisa. As instituições políticas brasileiras ¾ cuja natureza essencial não variou nos distintos regimes democráticos ¾ são uma espécie de "máquina de triturar presidentes", pois a combinação de presidencialismo, sistema multipartidário, indisciplina partidária e federalismo gera um excesso de pontos de veto no processo decisório, elevando exponencialmente os custos de aprovação de reformas no Congresso. Os impasses entre o Executivo e o Legislativo, derivados dessa engenharia institucional, seriam a principal ameaça à estabilidade democrática no Brasil.
A "(...) implementação de reformas no Brasil é mais difícil do que em muitos sistemas presidencialistas. Este sistema institucional frustrou diversos presidentes democráticos. Um presidente (Vargas) cometeu suicídio; outro (Quadros) renunciou após apenas sete meses posteriormente a uma esmagadora vitória eleitoral; um outro (Goulart) adotou ações erráticas que contribuíram para o rompimento da democracia em 1964. Entre 1985 e 1994, sucessivos presidentes falharam para empreender um bem sucedido plano de estabilização, (...) a combinação de presidencialismo, sistema multipartidário fragmentado, partidos indisciplinados e robusto federalismo é freqüentemente difícil." (Mainwaring, 1997:56)
"Os últimos 15 anos de política democrática no Brasil, combinados com a experiência pluralista de 1946-64, indicam que as instituições políticas nacionais criam uma permanente crise de governabilidade, devastando em tempos normais e debilitando até mesmo presidentes como Cardoso, que parece controlar todas as cartas." (Ames, 2001:18)
"As instituições [políticas brasileiras] produzem um excesso de pontos de veto. Este excesso não é apenas uma questão do número de partidos necessários para produzir maiorias legislativas. Em termos mais amplos, o destrutivo federalismo brasileiro, que constrange a vontade da maioria, combinado com presidencialismo e com as regras eleitorais da nação, criam este excesso." (Ames, 2001:267).
Além de gerar impasses no processo decisório, a descentralização do sistema partidário e o federalismo influenciariam também o conteúdo das decisões políticas, pois os presidentes ficariam imobilizados nas áreas de política em que o Congresso e os governadores são veto players decisivos, como desindexação de salários e pensões, redução do emprego público, privatizações, política fiscal, gestão dos bancos estaduais, pagamento das dívidas estaduais, etc. (Mainwaring, 1997:99-102). Ainda: o fato de que o Brasil tenha o sistema fiscal mais descentralizado entre os sistemas presidencialistas e federativos da América Latina é explicado pelo grau de descentralização de seu sistema partidário, o qual, por sua vez, está diretamente relacionado ao poder dos políticos locais (governadores e prefeitos) sobre a sobrevivência eleitoral dos congressistas (Willis, Garman e Haggard, 1999).
Em termos muito sucintos, o argumento é o seguinte: sistemas presidencialistas, por serem baseados na divisão de poderes, tendem a produzir dispersão da capacidade decisória e coalizões parlamentares instáveis. No entanto, o sucesso legislativo da presidência pode variar de acordo com a fragmentação e disciplina partidárias. O número efetivo de partidos, a proximidade ideológica dos partidos de sustentação política da Presidência e o grau de disciplina dos partidos poderiam produzir resultados diferentes. Um reduzido número de partidos efetivos ¾ como nos EUA, Costa Rica e Venezuela ¾ implica sistemas presidencialistas que funcionam melhor (Mainwaring e Shugart, 1997:398), assim como partidos políticos disciplinados e centralizados tornam mais estáveis e confiáveis as relações entre o governo, os partidos e a(s) câmara(s) legislativa(s) ¾ como no caso do México (Mainwaring, 1997).
Entretanto, em sistemas federativos "robustos" ¾ para usar a expressão empregada por Mainwaring (1997) para descrever o caso brasileiro ¾, governadores e/ou prefeitos controlam recursos que são vitais para a carreira política dos parlamentares. A descentralização dos partidos políticos ¾ nos quais o comportamento parlamentar é fracamente controlado pela lideranças partidárias nacionais ¾ é resultado do fato de que os políticos locais controlam os recursos necessários ao sucesso eleitoral dos legisladores federais, dada a extensão e persistência do clientelismo e da troca de favores na política nacional (Hagopian, 1996; Ames, 2001). Juntamente com as regras partidárias eleitorais (basicamente, a lista aberta e a representação proporcional), o poder dos governadores e prefeitos seriam as variáveis decisivas para explicar o grau de descentralização do sistema partidário e, por conseqüência, indisciplina no comportamento parlamentar dos congressistas.
Comparado com outras federações contemporâneas, o federalismo brasileiro estaria, juntamente com os EUA, no extremo da escala de demos-constraining. O sistema de composição do Senado brasileiro, semelhante ao do americano, com número equivalente de cadeiras para Estados excepcionalmente diferentes em termos populacionais, garante um excessivo grau de super-representação aos Estados menores. Os poderes legislativos do Senado brasileiro também seriam excessivos: além do poder para aprovar todas as leis e emendar a Constituição, a Câmara Alta dispõe de doze áreas de exclusividade legislativa. Em terceiro lugar, o poder residual dos Estados nos casos de omissão constitucional e o poder dos governadores, combinados ao excessivo detalhamento da Constituição de 1988 e à exigência de supermaiorias para as emendas constitucionais, impõem um extremo poder de restrição à realização das preferências da maioria. Finalmente, o controle dos governos locais sobre as candidaturas, assim como as regras eleitorais que incentivam o comportamento individualista dos parlamentares, tornam os partidos brasileiros excessivamente voláteis, isto é, pouco disciplinados. Assim, a possibilidade de transformar as preferências da maioria ¾ expressa na escolha do Presidente ¾ em políticas encontraria obstáculos institucionais de grande monta, pois o desenho institucional da federação alavancaria os recursos de poder das minorias nas instâncias decisórias federais, especialmente no Senado.
Não se tratará aqui de discutir a interpretação da natureza das relações entre Executivo e Legislativo no Brasil;8 muito simplesmente, se restringirá ao conceito de federalismo dessa literatura e suas conseqüências para as interpretações sobre o Brasil.9
A nova geração de estudos sobre o federalismo contraria algumas das principais proposições da geração anterior. Para Riker (1964; 1975), a sobrevivência das federações dependia da descentralização dos partidos políticos. A descentralização dos partidos americanos preservaram a federação, porque criaram contrapesos à vontade do governo central. No caso dos EUA, o localismo dos partidos, derivado do fato de que as organizações locais controlam as indicações para o Congresso e a Presidência, implicam "não que os estados controlem as decisões nacionais, mas que a nação não pode controlar as decisões estaduais" (1964:91). Dada a força e independência do governo central, a descentralização do sistema partidário e a independência dos Estados funcionariam como um contrapeso às tendências centralizadoras do governo federal, preservando o federalismo (Riker, 1964:104).
Nas interpretações mais recentes, um modelo de federalismo no qual os Estados sejam independentes e tenham poder de controle sobre seus representantes nas arenas decisórias federais é um problema; no limite, uma ameaça à democracia.
Mais que isso, o México, o país latino-americano cuja centralização do processo decisório garantiria autoridade e governabilidade ao Presidente na literatura contemporânea, não era sequer considerado democrático nos estudos dos anos 60 e 70 (Wheare, 1964; Riker, 1975:156). Na raiz das restrições ao México, estava a centralização do sistema partidário mexicano.
Na verdade, Riker (1975:143) rejeitava o argumento de que os Estados federativos pudessem produzir algum impacto particular sobre a produção de políticas públicas. Qualquer comparação entre as respectivas políticas públicas permitiria concluir que, no campo administrativo, os Estados federativos e unitários do século XX apresentariam mais semelhança entre si do que os Estados federativos do século XX comparados consigo mesmos no século XIX. Além disso, no século XX, não haveria nenhuma característica decisiva do processo decisório dos Estados federativos que não pudesse ser encontrada nos países de Estado unitário, porque a característica central desse século foi a progressiva centralização do processo decisório.
Assim, a única diferença importante entre Estados unitários e federativos diria respeito ao estilo de governo que o governo central está obrigado a cumprir. Em Estados federativos é freqüentemente necessário ao governo central atuar de modo a demonstrar que o governo federal tem autoridade legal para fazer o que quer fazer. Mas, sem dúvida, caso o governo federal queira fazer algo, terá recursos para tal. Os "arranjos constitucionais e administrativos do federalismo afetam profundamente o estilo da decisão política, mas não afetam profundamente seus resultados" (Riker, 1975:145).
Não há dúvida de que na raiz das divergências estão questões de ordem normativa, relacionadas a preferências no tocante aos princípios de representação e governabilidade. Penso, entretanto, que há pelo menos duas distinções importantes na atual agenda de pesquisas e que têm influência nas interpretações sobre o Brasil.
Em primeiro lugar, operou-se uma restrição no escopo analítico do objeto de pesquisa: nas interpretações atuais, a análise sobre o federalismo passou a ser uma dimensão da análise das relações ente o Executivo e o Legislativo no plano federal.
Nessa agenda de pesquisas, o federalismo é entendido basicamente como a expressão do poder parlamentar de governadores e prefeitos na arena legislativa federal. O indicador de medida da "força" ou "fraqueza" do federalismo é a capacidade relativa de os executivos dos distintos níveis de governo influenciarem o comportamento parlamentar dos legisladores federais.
O conceito clássico de Estado federativo, como foi construído pela geração de estudos dos anos 60 e 70, o define como uma forma particular de governo dividido verticalmente (entre distintos níveis de governo), de modo que diferentes governos têm autoridade sobre a mesma população e território. Analiticamente, na literatura contemporânea, é como se a totalidade da atividade de produção de políticas públicas do executivo federal estivesse concentrada em formular uma legislação e aprová-la nas arenas decisórias federais, sejam elas o Congresso ou apenas o Senado.
Os manuais de políticas públicas nos ensinaram que o ciclo de uma política é mais do que sua formulação. Mais que isso, a literatura sobre implementação de políticas tem destacado que as burocracias governamentais de fato "fazem" as políticas públicas por meio da implementação. Isso significa que, para além da atividade de formulação, os distintos níveis de governo têm espaço para tomar uma série de iniciativas independentemente de autorização legislativa.
Além disso, os manuais de políticas públicas também nos ensinaram que a formulação de uma política é muito mais do que a obtenção de aprovação legislativa. Posteriormente à aprovação legislativa, as burocracias governamentais têm autoridade para traduzir leis em políticas efetivas, simplesmente pela definição das regras de implementação das políticas.
Isso significa que há um conjunto mais amplo de instituições políticas nas quais se opera a barganha federativa, o conflito de interesses entre executivo federal e executivos subnacionais. Adicionalmente, envolveriam, pelo menos, as relações com o Judiciário e as relações diretas entre os executivos dos distintos níveis de governo. Reduzir a análise do funcionamento das instituições federativas à arena legislativa federal implica necessariamente uma visão parcial e limitada dos recursos de poder de que dispõem os distintos níveis de governo para fazer representar seus interesses.
Em segundo lugar, as interpretações contemporâneas têm enfatizado e selecionado para análise as políticas e decisões de política nas quais o governo federal teve um desempenho desfavorável. Para demonstrar a progressiva centralização das funções administrativas nos Estados Unidos, Riker (1964:191ss) selecionou 19 áreas de competências concorrentes entre os níveis de governo, o que lhe permitiu ter uma visão abrangente da evolução das relações intergovernamentais.
A preferência pelos casos nos quais o governo federal encontrou resistência pode estar produzindo um bias pela variável dependente nas interpretações sobre o federalismo brasileiro, uma vez que o processo decisório das políticas nas quais o governo federal foi bem-sucedido na implementação de sua agenda de reformas de natureza federativa não é objeto da análise. Nessa situação, mais uma vez, o que é apenas uma dimensão das relações federativas é tomado como a natureza do federalismo brasileiro.
COMENTÁRIO FINAL
Esta revisão crítica pretendeu demonstrar que, embora a federação brasileira tenha sido objeto de pesquisa nas análises da ciência política comparada norte-americana, ainda há muito a ser feito neste campo de investigação.
Estudos comparados são particularmente árduos, dadas as dificuldades de toda ordem, particularmente a obtenção de dados confiáveis e comparáveis entre si. Este artigo, contudo, pretendeu destacar avanços e dificuldades passadas e presentes no campo teórico-metodológico. É certo que, no passado recente, indicações bastante sugestivas de análise têm sido feitas, especialmente no sentido de superar a perspectiva USA-centrada que orientava a teoria comparada sobre federalismo nos anos 60 e 70.
Penso, entretanto, que a análise comparada das federações ainda necessita de uma teoria capaz de sugerir caminhos interpretativos sobre a origem dos diferentes modelos das federações contemporâneas, mas também dos condicionantes históricos de suas diferentes trajetórias.
Quanto às análises contemporâneas, pertinentes às relações entre federalismo, democracia e processo decisório, o principal objetivo deste artigo foi destacar a necessidade de uma ampliação da agenda de pesquisas sobre a natureza das relações intergovernamentais no Brasil. Penso que as interpretações atuais tendem a reduzir o escopo da análise, concentrando-se excessivamente nos casos em que o governo federal teve um desempenho relativamente desfavorável vis-à-vis os governos estaduais, assim como em uma das arenas nas quais se processam as relações intergovernamentais: a arena legislativa federal. Uma ampliação dessa agenda de pesquisas deveria caminhar basicamente em duas direções: no exame de processos decisórios nos quais o governo federal foi bem-sucedido em implementar sua agenda de reformas, assim como na análise do processo decisório de políticas que envolvam relações diretas entre o Poder Executivo dos distintos níveis de governo e/ou nas quais o Poder Judiciário funcione como árbitro dos conflitos intergovernamentais.
NOTAS
E-mail da autora: mailto:arretche@uol.com.brEste artigo foi escrito com base em pesquisa realizada durante meu programa de pós-doutoramento junto ao Department of Political Science do Massachussets Institute of Technology, MIT, financiado com bolsa concedida pela Fapesp. Agradeço a Celina Souza pelos valiosos comentários à primeira versão (do texto). 1. Modernos, neste caso, seriam os Estados federativos baseados no princípio da "república `composta'" proposta por Madison, em oposição ao modelo confederativo anterior (como nos Estados Unidos de 1777 e nos modelos federativos originais da Suíça e Holanda), baseados na concepção federativa de Montesquieu. 2A decisão da barganha derivaria dos elevados custos de obtenção da adesão pela força (Riker, 1964). 3"A essência do federalismo nesta definição são suas características políticas: (1) a barganha política que o cria e (2) a distribuição de poder em partidos políticos que dão forma à estrutura federativa em sua maturidade. Todo o resto sobre o federalismo é acidental: a demarcação de áreas de competência entre governo central e governos constituintes, a operação das relações intergovernamentais, a divisão de recursos fiscais etc." (Riker, 1975:141). 4Riker (1975) considera que, na Convenção da Filadélfia, o Senado foi concebido como a instituição destinada a representar os interesses dos Estados-membros no governo central. Na prática, contudo, a Câmara Alta nunca representou de fato esse papel, pois os Estados-membros foram rapidamente desprovidos de mecanismos institucionais para controlar o comportamento parlamentar de seus representantes, uma vez que não tinham poder para revogar seus mandatos. 5Nos Estados Unidos, emendas à Constituição, mesmo que não afetem a distribuição federal de poderes, exigem a ratificação de 3/4 dos Estados-membros e há mesmo tipos de emendas que não podem ser aprovadas sem a ratificação de 49 dos 50 Estados (Duchacek, 1970:231). Para um exemplo, ver Mansbridge (1986), que analisa as razões pelas quais o Equal Rights Movement ¾ ERA ¾ fracassou em aprovar a Emenda Constitucional que garantiria direitos iguais a homens e mulheres. Embora tenha sido aprovado no Senado dos Estados Unidos com uma votação de 84 contra 9, e embora diversas pesquisas de opinião tenham revelado forte apoio da opinião pública à Emenda Constitucional, esta não foi aprovada porque as casas legislativas estaduais aprovaram a Emenda em apenas 35 Estados, quando seria necessário que 38 Estados o tivessem feito. 6Esta tem um fundamento real: quando examinada a relação entre as receitas geradas em cada província e as despesas ali efetuadas pelo governo central, constata-se que todas as províncias ¾ com exceção do Rio Grande do Sul e Mato Grosso, por razões militares ¾ transferiam recursos para a Coroa (Costa, 1994:27). 7Para interpretações sobre a evolução do federalismo brasileiro, ver Souza (1994) e Souza (forthcoming). 8Para uma interpretação alternativa sobre a natureza das relações entre Executivo e Legislativo no Brasil nos governos democráticos recentes, ver Figueiredo e Limongi, 1999. Para uma reconstituição deste debate, ver Palermo, 2000. 9Para diferentes interpretações sobre a natureza do federalismo brasileiro, com base no conceito da força relativa do executivo federal e dos executivos estaduais, ver Abrucio (1998) e Souza (forthcoming).
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