BASES DO AUTORITARISMO BRASILEIRO

BASES DO AUTORITARISMO BRASILEIRO

Simon Schwartzman

3a. edição revista e ampliada - Editora Campus, 1988 (2a. edição, 1982)

Capítulo 2

NEOPATRIMONIALISMO E A QUESTÃO DO ESTADO

1. A Questão do Estado

2. Patrimonialismo e Feudalismo

3. Neopatrimonialismo

4. Processos Políticos em Regimes Patrimoniais

5. Participação Política e Neopatrimonialismo

Notas

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1. A Questão do Estado

Uma das diferenças centrais entre as democracias ocidentais e sociedades como a brasileira, cujas instituições políticas estão sujeitas a um processo aparentemente interminável de instabilidade, é a natureza distinta do Estado e das relações deste com os demais setores da sociedade. Não se trata de diferenças de tipo cultural, nem imutáveis, mas de realidades que se originam de processos históricos bem distintos, que, por isso, levam a resultados também diferentes. O objetivo deste capítulo é discutir essas questões em nível conceitual, para aplainar o caminho à análise posterior. Nele, chegaremos à conclusão de que a análise política Contemporânea deve recuperar o conceito de patrimonialismo, que, embora utilizado por Max Weber sobretudo para se referir a sociedades tradicionais de determinado tipo, parece-nos de grande atualidade e importância. A expressão "neopatrimonialismo" talvez seja adequada para aplicar-se ao sentido atual do conceito, como veremos mais adiante.

Em um texto bastante conhecido, Reinhard Bendix⁽¹⁾ chama a atenção para a existência de dois enfoques principais em teoria política, formulados, pelo menos, desde Maquiavel. O primeiro e o mais antigo deles, legado pelo próprio Maquiavel, vê os fatos e os eventos políticos como funções de habilidades e virtude do líder político, o Príncipe. De uma maneira mais geral, essa tradição leva à percepção do Estado como uma unidade que organiza os desejos e aspirações da sociedade como um todo, definindo seus objetivos e atuando para sua consecução. Os governantes não devem satisfação aos governados, e é como se não existisse qualquer resistência da estrutura social ao Príncipe: as únicas limitações á sua vontade são seus próprios caprichos e juízo. Naturalmente, essa é uma concepção extremada, que tem o Estado absolutista como referência empírica implícita.

A outra tradição teórica provém de Rousseau. Em sua concepção, o Estado atua por delegação do povo, segundo um contrato social explícito e bem-delimitado. A idéia de um contrato social possui, historicamente, um significado ideológico e normativo, já que se originou dentro de um contexto de luta contra o absolutismo. Mas tem, também; o valor sociológico de constituir uma proposição empírica relativa à maneira pela qual a política é conduzida, quando os grupos sociais são fortes e o governo fraco. A noção contratualista do Estado equivale a uma revolução coperniana do pensamento político, causando uma mudança de perspectiva que levou, muitas vezes, à própria negação do Estado como uma variável autônoma, digna da atenção do analista político. No extremo, ela tende a considerar o Estado como um simples locus sem textura própria, através do qual grupos ou classes dominantes exercem sua vontade.

A visão contratualista do Estado foi parte das ideologias políticas liberais que surgiram com a revolução burguesa e ganhou maior aceitação justamente nos países em que a revolução burguesa mais se aprofundou. E assim que, como observava J. P. Nettl, a teoria política anglo-saxônica tende a ser bastante "desestatizada", ou seja, o processo político é entendido como um jogo de interesses no qual o sistema de poder político não passa de um instrumento dócil na mão dos interesses dominantes que se articulam, essencialmente, na esfera da atividade econômica, ou seja, no mercado. Para ele,

a relativa "desestatização" da ciência social norte-americana coincide com a relativa "desestatização" dos Estados Unidos no longo período durante o qual a sociedade igualitária e pluralista, prevista com muita sensibilidade por de Tocqueville, estava se tornando realidade em um vasto continente. Basta ler Lipset ou Mitchell para que se possa verificar que um auto-exame sócio-político americano simplesmente não dá lugar a qualquer conceito válido de Estado.⁽²⁾

Como, no entanto, o Estado de hoje não é a mesma coisa do que o Estado do século XVIII, da mesma forma que o Estado brasileiro é profundamente distinto do Estado francês, ou soviético, torna-se necessário deixar de lado essa tradição do pensamento liberal e partir para uma perspectiva que tome em conta essas variações. Nessa nova perspectiva, o Estado não aparece apenas como um conceito referente à integração e soberania do povo de um determinado país em cujo caso a noção de diferentes níveis ou "graus de estatismo" não teria sentido -, mas, ao contrário, diz respeito a uma instituição específica dentro de um país, que não apenas executa funções de manutenção de fronteiras e de soberania, mas pode ser menor ou maior, mais forte ou mais fraca, independente ou controlada por outros grupos e instituições sociais. Em outras palavras, há a mudança de uma perspectiva funcional para uma perspectiva mais estrutural, isto é, o Estado é analisado como uma instituição dotada de estrutura e processo que lhe são próprios. Na tradição hegeliana e marxista, Estado e Sociedade são tomados como entidades distintas e freqüentemente contraditórias.⁽³⁾ Hegel distingue a sociedade civil, que é o estado da necessidade, do Estado, que representa a vontade geral, a unidade de vida política. De maneira mais específica, para Hegel, a sociedade civil é o fenômeno do Estado, e o Estado a idéia da sociedade. Esta não é uma realidade imutável, mas o resultado de um longo processo histórico que se teria iniciado a partir de uma indiferenciação entre as duas esferas na Cidade Clássica grega e culminado no Estado prussiano sob o qual vivia Hegel. Nesse Estado, a Idéia se apresenta como o Soberano e a Constituição, sendo a mediação entre a Idéia e a sociedade exercida pelas várias instituições intermediárias, tais como a opinião pública, a representação de grupos civis no Estado, a burocracia etc.⁽⁴⁾

Para Hegel, portanto, o problema da conciliação entre o público e o privado, da liberdade individual e da unidade da vontade geral, já estava resolvido. Para Marx, no entanto, esse é um ponto central das contradições sociais e deveria ser resolvido pela ação revolucionária.

A primeira crítica de Marx à concepção hegeliana é a relação de dependência que Hegel estabelece entre a Sociedade Civil e o Estado. Para Marx, é a sociedade civil que é a realidade essencial, sendo o Estado somente seu fenômeno, sua aparência, porque é na sociedade civil que o homem trabalha e vive sua vida real. Dessa forma a concepção hegeliana, até então "de cabeça para baixo", é colocada sobre seus pés, e a análise das conexões reais entre o Estado e a Sociedade Civil leva à conclusão de que, na sociedade capitalista, o Estado é tão-somente o instrumento de dominação da burguesia.

Antes de chegar a esse ponto, Marx desenvolve a crítica das mediações que, segundo Hegel, faziam a ponte entre o Estado e a Sociedade Civil. Para Hegel, a burocracia era a alma do Estado, e as atividades individualizadas dos servidores públicos tinham o sentido de uma função universal. Para Marx, no entanto, os burocratas terminavam por fazer dessa função universal seu negócio particular. Para Hegel, um pressuposto básico para essa burocracia era a organização da sociedade civil em corporações autônomas. A escolha das autoridades e dos servidores públicos seria feita, assim, por um processo de escolha mista, iniciada pelos cidadãos e aprovada pelo Soberano. No dizer de Marx, no entanto, esse tipo de relacionamento entre sociedade civil e o Estado não levaria senão á criação de um outro tipo de corporação privada, a própria burocracia:

As corporações são o materialismo da burocracia, e a burocracia é o espiritualismo das corporações. A corporação é a burocracia da sociedade civil; a burocracia é a corporação do Estado... Quando a burocracia é um novo princípio, quando o interesse universal do Estado começa a tornar-se algo 'à parte' e, conseqüentemente um interesse 'efetivo', a burocracia entra em conflito com as corporações da mesma forma que qualquer conseqüência entra em conflito com seus pressupostos.

E mais adiante:

A burocracia se apropria da essência do Estado, da essência espiritual da sociedade, como sua propriedade privada. O espírito universal da burocracia é seu segredo, o mistério mantido dentro da própria burocracia pela hierarquia e mantido desde o exterior pelas suas características de corporação fechada. O espírito aberto e o sentimento de patriotismo são assim, para a burocracia, a traição a seu mistério. Dessa forma, seu conhecimento é fundado no princípio de autoridade, e seu sentimento é a deificação dessa autoridade. Mas, dentro da burocracia, esse espiritualismo se transforma em baixo materialismo, o materialismo da obediência passiva, do mecanismo da atividade formal fixa, da fé na autoridade, dos princípios, idéias e tradições rígidas. Para o burocrata, individualmente, os propósitos gerais do Estado se transformam em seu propósito particular de buscar posições cada vez mais altas e fazer carreira.⁽⁵⁾

Esse conceito de uma burocracia com interesses privados é compatível, naturalmente, com a concepção do Estado como uma arma política de uma determinada classe social a ser explicitada posteriormente por Marx; mas a preocupação com os aspectos corporativos do Estado e suas implicações leva a um tipo de análise política muito distinta daquela que se concentra nos aspectos funcionais desse Estado no processo de luta de classes. Marx parece ter evoluído da primeira para a segunda linha de preocupações entre a obra de juventude e a de maturidade. Segundo ainda J. P. Nettl,

Marx perdeu parcialmente o interesse no problema do Estado, quando se transportou intelectual e fisicamente da Europa para a Inglaterra e quando, ao escrever Das Kapital, se concentrou muito mais na análise "inglesa" das forças econômicas e conseqüentes relações de classes do que nos problemas de consciência e revolução ideológicas numa Europa dominada pelo Estado.⁽⁶⁾

O que é mais importante em tudo isto é que não se trata simplesmente de duas maneiras distintas de entender a questão do Estado, mas de duas maneiras historicamente diferentes de organização do 'Estado. O próprio Maquiavel chamava a atenção para a existência de dois tipos de governo, um exercido pelo "Príncipe e seus súditos" e o outro pelo "Príncipe e pelos barões".⁽⁷⁾ Enquanto no primeiro tipo o Príncipe é a única fonte de poder, no último há direitos de influência política obtidos por hereditariedade e que não dependem das graças do Príncipe. Este segundo tipo de poder político caracteriza o estado de equilíbrio entre o poder central e o que mais recentemente seria denominado a "sociedade civil", cada qual com alguma autonomia de decisões e iniciativa, e com cada um tentando limitar e dirigir o comportamento do outro. O fato de que os "barões" constituam simplesmente um pequeno grupo de aristocratas é teoricamente menos importante do que a noção de que suas fontes de poder não provêm do Príncipe.

Uma vez estabelecida, essa dualidade de fontes de poder se expandirá e se diferenciará em várias direções. O importante aqui é a idéia de que essa não é uma simples questão de diferenciação funcional, na qual o Estado executa as funções políticas de autoridade e dominação vertical, enquanto os "barões" detêm as funções horizontais de solidariedade e de agregação e articulação de interesses. Na realidade, o que acontece é que a agregação e articulação de interesses particulares são levadas a efeito dentro das estruturas de autoridade, ao mesmo tempo que os sistemas de autoridade se desenvolvem no setor "privado" da sociedade e se estendem em direção ao controle do Estado. O equilíbrio real entre essas duas tendências varia e deve ser determinado historicamente. Aqui, é fundamental a noção de que as características de uma determinada estrutura estatal não podem ser completamente deduzidas das características de sua "sociedade civil" (ou, em outros termos, sua estrutura de classe), da mesma forma que uma sociedade não pode ser completamente entendida a partir das características formais de sua organização governamental, ou de sua "idéia".

2. Patrimonialismo e Feudalismo

O termo "patrimonialismo" - um conceito fundamental na sociologia de Max Weber - é usado para se referir a formas de dominação política em que não existem divisões nítidas entre as esferas de atividade pública e privada. Marx, embora não fale explicitamente de patrimonialismo, discute o conceito de "modo de produção asiático", que tem com ele um parentesco bastante próximo. O modo de produção asiático, tal como aparece nos Gründisse, se aplica a algumas das formas pré-capitalistas de organização econômica, que se caracterizam pela inexistência parcial ou total de propriedade privada ou, pelo menos, pela existência de um setor público predominante na economia:

Sendo o verdadeiro proprietário e a verdadeira condição da propriedade coletiva, a unidade pode, por si mesma, parecer distinta e acima da multidão de comunidades particulares: portanto, o indivíduo, de fato, não é proprietário.⁽⁸⁾

Marx distingue dois sub-tipos dessas formas pré-capitalistas. Um deles geralmente se baseia na organização de economias rurais em grande escala, comumente por meio de sistemas de irrigação nacionalmente integrados,⁽⁹⁾ enquanto o outro se desenvolve mais fundamentado em centros urbanos, onde "a guerra é, pois, a grande tarefa coletiva, o grande trabalho comum, exigido seja para se assegurar as condições materiais de existência, seja para defender e perpetuar a ocupação".⁽¹⁰⁾

Não há necessidade de nos envolvermos aqui no debate, ainda aberto, que gira em torno do conceito de "asiatismo".⁽¹¹⁾ Basta ter-se em mente que esse tipo de organização econômica e política não se ajusta ao modelo evolutivo que vai da escravatura á servidão, passando pelo trabalho assalariado e pelo capitalismo, modelo ao qual pertence o conceito de política de grupos de interesse e que está mais ou menos implícito nas teorias de desenvolvimento social do "Estado desestatizado".⁽¹²⁾ De fato, os Estados ocidentais que atingiram altos níveis de desenvolvimento durante este século seguiram mais ou menos esse padrão, e há uma grande correlação entre um sistema descentralizado e de características feudais do passado e o grande desenvolvimento econômico deste século. As "sociedades hidráulicas", os antigos impérios burocráticos e centralizados estavam muito acima da Europa medieval segundo quase todos padrões de desenvolvimento, mas é como se eles não tivessem podido se adaptar à moderna sociedade industrial. Enquanto isto, países com passado feudal (sendo o Japão o único país asiático que está mais próximo disso) foram muito mais capazes de adotar formas modernas e eficientes de organização. Portanto, e contrariamente ao que é algumas vezes sustentado, o feudalismo não parece ter constituído historicamente um fator de subdesenvolvimento. Ao contrário; sua ausência e o predomínio no passado de um Estado burocratizado e excessivamente grande é que parece terem sido determinantes do atraso relativo de muitos países no presente.⁽¹³⁾

Para Max Weber, patrimonialismo era um tipo de dominação tradicional, e isto conduz muitas vezes aqueles que tratam de aplicá-lo a sociedades contemporâneas diretamente aos conceitos de sociedades "modernas" ou sociedades "tradicionais". A tese aqui, no entanto, é que os elementos "tradicionais" não são os mais centrais no conceito weberiano. Vejamos, passo a passo, como seu raciocínio se desenvolve:

As raízes da dominação patriarcal se desenvolvem a partir da autoridade do senhor sobre a unidade familiar. Esta autoridade pessoal comparte com a dominação burocrática, que é feita de forma impessoal, sua estabilidade, seu caráter rotineiro e "de todos os dias". Mais ainda, ambas em última análise encontram seu apoio interno na aceitação de suas normas por parte dos súditos. Mas sob a dominação burocrática essas normas são estabelecidas racionalmente, referem-se a um sentido abstrato de legalidade e pressupõem um treinamento técnico dos que as manejam; na dominação patriarcal, as normas derivam da tradição, na crença na inviolabilidade daquilo que tem existido desde tempos imemoriais.⁽¹⁴⁾

Essa é, então, a distinção mais geral entre formas políticas tradicionais e modernas. Mais adiante, ele se refere a estruturas políticas patrimoniais:

falaremos de Estado patrimonial quando o príncipe organiza seu poder político sobre áreas extra-patrimoniais e súditos políticos - poder que não é discricionário nem mantido pela coerção física - exatamente como exerce seu poder patriarcal. A maioria de todos os grandes impérios continentais teve forte caráter patrimonial até o início c mesmo depois dos tempos modernos.⁽¹⁵⁾

Como sempre, Weber dá uma definição ideal-típica, quando se preocupa com a legitimidade da dominação patrimonial. O que importa aqui, no entanto, é a caracterização desse tipo específico e tão difundido de organização política, e que contrasta tão fortemente com a outra variante conhecida de dominação tradicional, o feudalismo. Para Weber,

a estrutura das relações feudais pode ser contrastada com a ampla gama de discricionaridade e correspondente instabilidade das posições de poder sob o regime de puro patrimonialismo. O feudalismo [ocidental] [Lehensfeudalitat] é um caso marginal de patrimonialismo que tende para relações estereotipadas e fixas entre senhores e vassalos. Da mesma forma que a unidade doméstica e seu comunismo patriarcal se transformam, na época da burguesia capitalista, em empresa associada baseada em contratos e direitos individuais específicos, assim também as grandes propriedades patrimoniais tendem a conduzir aos vínculos igualmente contratuais das relações feudais na idade da Cavalaria Militar.⁽¹⁶⁾

Uma diferença fundamental entre patrimonialismo e feudalismo, portanto, é a maior concentração de poder discricionário combinado com maior instabilidade nos sistemas patrimoniais. Além disso, existe outra diferença importante, que tem a ver com a forma pela qual esse poder é exercido:

Quando existe uma associação de "estamentos" [nos sistemas feudais], o senhor governa com a aluda de uma "aristocracia" autônoma e conseqüentemente comparte sua administração com ela; o senhor que administra de forma pessoal [no sistema patrimonial] é ajudado seja por pessoas de sua unidade familiar, seja por plebeus. Eles formam um estrato social sem propriedades e que não tem honra social por mérito próprio; materialmente, são totalmente dependentes do senhor, e não têm nenhuma forma própria de poder competitivo. Todas as formas de dominação patriarcal e patrimonial, de sultanismo despótico, e os estados burocráticos pertencem a esse último tipo. O estado burocrático é particularmente importante: em seu desenvolvimento mais racional, ele é característico, precisamente, do estado moderno⁽¹⁷⁾

3. Neopatrimonialismo

É precisamente neste sentido que os estados modernos que se formaram à margem da revolução burguesa podem ser considerados "patrimoniais". Este patrimonialismo moderno, ou "neopatrimonialismo", não é simplesmente uma forma de sobrevivência de estruturas tradicionais em sociedades contemporâneas, mas uma forma bastante atual de dominação política por um "estrato social sem propriedades e que não tem honra social por mérito próprio", ou seja, pela burocracia e a chamada "classe política".⁽¹⁸⁾

A linha de continuidade que Weber estabelece entre dominação patrimonial tradicional e dominação burocrática (que o leva a falar, muitas vezes, em "patrimonialismo burocrático") deve ser vista em contraste com a continuidade que parece existir entre feudalismo e dominação racional-legal, que surge historicamente associada à emergência do capitalismo. O que as duas primeiras têm em comum é que em ambas o poder central é absoluto e incontestável, ainda que organizado, sustentado e legitimado por sistemas completamente diferentes de normas e valores. Os dois últimos são similares de forma oposta: são ambos exemplos de relações contratuais estabelecidas entre unidades relativamente autônomas.

Visto de outra perspectiva, o que patrimonialismo e feudalismo têm em comum, por um lado, e neopatrimonialismo e dominação racional-legal por outro, é o aspecto "tradicional" dos primeiros e "moderno" dos segundos. É importante lembrar aqui o conceito weberiano de tradição, ou seja, "a crença na rotina de todos os dias como forma inviolável de conduta".⁽¹⁹⁾ No outro extremo, os sistemas modernos seriam aqueles cujas normas seriam "baseadas na validade de um estatuto legal e na 'competência' funcional baseada em regras criadas racionalmente". Estamos, em resumo, diante de quatro tipos de dominação política definidos através de duas dimensões, como pode ser visto no quadro 5:

Quadro 5. Tipologia de dominação política em Weber
		Relação de poder
		absoluta	contratual
Sistema normativo	Tradicional	patrimonialismo	feudalismo
	Moderno	patrimonialismo burocrático (neopatrimonialismo)	dominação racional-legal

A distinção que o quadro 5 estabelece entre dois tipos básicos de dominação política moderna não é feita por Weber, mas parece resultar de uma análise aprofundada de seus conceitos. O importante, aqui, é pensar se realmente se trata de dois tipos tão distintos. Afinal, para Weber, a burocracia era uma característica essencial das formas modernas de dominação política. Mas é a questão da ausência ou presença de um contrato que parece fundamental, contrato este que tem a ver com o processo histórico de formação dos sistemas políticos ocidentais modernos. Vejamos como Weber descreve este processo:

Assim como os italianos, e depois deles os ingleses, desenvolveram de maneira magistral as formas capitalistas modernas de organização econômica, também os bizantinos, e depois os italianos, seguidos pelos estados territoriais da época do absolutismo, e, superando a todos, os alemães aperfeiçoaram a organização burocrática, racional, funcional e especializada de todas as formas de dominação, da fábrica ao exército, à administração pública. Ate agora os alemães só foram superados nas técnicas de organização partidária, especialmente pelos americanos.⁽²⁰⁾

Este trecho mostra que Weber compartia, de certa forma, a noção de que a Inglaterra tinha um Estado menos preeminente do que a Alemanha, ou seja, era mais "desestatizada". Mas, apesar das diferenças, todos os países referidos acima são países que se modernizaram através da introdução do capitalismo e do desenvolvimento de formas políticas da democracia de massas e liberal. A criação de formas de dominação "burocrática, racional funcional e especializada" não foi, para Weber, o simples resultado de um processo de desenvolvimento da ciência administrativa, mas teve uma dinâmica claramente política:

A organização burocrática geralmente chega ao poder através de uma diminuição das diferenças sociais e econômicas... A burocracia inevitavelmente acompanha a democracia de massas moderna, em contraste com o auto-governo de pequenas unidades homogêneas. Isto é um resultado de seu princípio característico: a regularidade abstrata do exercício da autoridade, que é um resultado da demanda por "igualdade ante a lei" no sentido pessoal e funcional e, conseqüentemente, do horror ao "privilégio", e da rejeição, por princípio, das decisões tomadas de forma casuística.⁽²¹⁾

Em síntese, pareceria que as formas modernas de dominação burocrática teriam surgido como resultado de duas forças conflitivas: a centralização crescente do poder e o aumento crescente da participação política nas modernas sociedades de massa. E assim que, "na Europa Ocidental, o poder patrimonial eventualmente promoveu a racionalidade formal da lei c da administração, o que se choca com a tendência natural dos governos patrimoniais de promoverem justiça substantiva e baseada no favoritismo pessoal" (Bendix). Isto é explicado como conseqüência, entre outras coisas, da necessidade de os governos centrais refrearem as pretensões de poder de seus vassalos e funcionários graduados o que favorecia a aliança entre os governos absolutistas e a burguesia ascendente. É' neste sentido que a dominação politica racional-legal é filha do casamento entre o patrimonialismo dos regimes absolutistas e a burguesia emergente: é uma forma de dominação de base contratual, bastante eficiente e adequada ás necessidades do capitalismo moderno.

Mas que ocorreria nos países onde não existiu uma burguesia ascendente com a mesma força e importância que a burguesia da Europa Ocidental? Continuariam "tradicionais"? Ou teriam desenvolvido uma forma própria de dominação moderna e racional, mas sem o componente contratual? Esta questão só pode ser entendida se tomamos em conta a distinção fundamental que Weber faz entre a racionalidade formal e a racionalidade substancial ou substantiva. Racionalidade formal é o mesmo que racionalidade legal, ou seja, uma série de normas explícitas de comportamento, ou "leis", que definem o que deve ou não ser feito pelo administrador em todas as circunstâncias. Em um sentido mais amplo, estas regras têm em vista implementar o contrato que limita o poder arbitrário de governantes e administradores: "a igualdade perante a lei e a demanda de garantias legais contra a arbitrariedade exige uma 'objetividade' formal e racional da administração, por oposição à discricionaridade pessoal que derivava de maneira livre e não regulada da 'graça' na dominação patrimonial antiga."⁽²²⁾

Assim, da mesma maneira que a racionalidade formal se opõe à discricionaridade pessoal, característica do patrimonialismo antigo, ela também se opõe à racionalidade substantiva, que tende a maximizar um conjunto determinado de objetivos independentemente de regras e regulamentos formais. Weber relaciona o surgimento da demanda por este tipo de racionalidade substantiva nas sociedades modernas à emergência da opinião pública e seus instrumentos, e, de maneira mais específica, á democracia de tipo plebiscitário, tão temida por Alexis de Tocqueville.⁽²³⁾ Segundo esta perspectiva, a emergência de massas despossuídas e politicamente ativas colocaria em risco os sistemas políticos baseados em um conjunto de normas estritas e consensuais, que restringissem a ação dos governantes aos termos do pacto político que os legitima. Mas existe, além deste, um outro determinante da racionalidade substantiva, também apontado por Weber: é a "Razão de Estado", tal como é definida pelos detentores do poder. A combinação entre governos centrais comandados por suas "Razões de Estado" e massas passivas, destituídas e mobilizáveis é a receita mais acabada para os regimes patrimoniais burocráticos modernos. A mobilização destas massas dentro de um mesmo contexto de poder irrestrito é o caldo de cultura do que, depois de Weber, entraria para a história com o nome de fascismo.

Na realidade, Weber compartia da preocupação clássica de De Tocqueville a respeito das possibilidades totalitárias das sociedades de massa e burocratização universal. Ele concebia a possibilidade de emergirem sociedades modernas nas quais o contrato social, definido como "leis de atribuição de direitos", deixasse de existir. Nesta situação, como descreve Bendix, todo o corpo de normas consiste exclusivamente em "regulamentos" (...) Todos os interesses privados que recebem proteção (...) o fazem como simples conseqüência da efetividade destes regulamentos (...) todas as formas jurídicas terminam absorvidas pela "administração", e se transformam em parte e parcela do "governo".⁽²⁴⁾

Assim como a dominação racional-legal pode degenerar em totalitarismo burocrático, é possível para este tipo de burocracia subsistir somente com 'seu componente racional, mas sem seu componente legal. Este é, em uma palavra, o elo teórico que faltava para a compreensão adequada dos sistemas políticos neopatrimoniais: a existência de uma racionalidade de tipo exclusivamente "técnico", onde o papel do contrato social e da legalidade jurídica seja mínimo ou inexistente. A importância deste conceito para o estudo e o entendimento de sistemas políticos atuais que não os das democracias ocidentais é óbvia.

4. Processos Políticos em Regimes Patrimoniais

Já deve estar suficientemente claro, a esta altura, que as diferenças entre feudalismo, patrimonialismo e outras formas de dominação não são conseqüências de diferentes "culturas políticas", ou valores desta ou daquela natureza. Na realidade, a persistência de um sistema patrimonial ou de elementos patrimoniais em um sistema político moderno tem pouco a ver com "cultura", e muito com o sucesso ou fracasso do líder político em manter seu poder absoluto, em contraste com a capacidade de arregimentar forças próprias por parte dos subordinados. Esta situação, que depende em boa parte dos recursos de poder à disposição do centro de poder e de seus súditos, é descrita com muita propriedade por Richard M. Morse, que já em 1961 utilizava o conceito de patrimonialismo para melhor entender a realidade política latino-americana:

O líder patrimonial está sempre alerta e preocupado em limitar o crescimento de uma aristocracia rural dotada de privilégios hereditários Ele concede benefícios ou prebendas, como remuneração por serviços, a renda proporcionada pelos benefícios é um atributo do cargo, não do incumbente como pessoa. Maneiras características de manter intata a autoridade do líder incluem: limites na duração dos cargos reais, proibição de que funcionários adquiram laços familiares e econômicos em suas jurisdições, uso de inspetores e espiões para supervisar todos os níveis da administração, definição imprecisa de divisões funcionais e territoriais da administração, de tal forma que as jurisdições sejam competitivas e supervisionadas mutuamente. A autoridade do líder é orientada pela tradição, mas lhe permite reivindicar o direito ao poder pessoal total.⁽²⁵⁾

Há algumas características do patrimonialismo que levam, mais ou menos diretamente, a divisões políticas, passíveis de surgir nos Estados que apresentam este tipo de dominação.

Em primeiro lugar, Estados patrimoniais tendem a se desenvolver como civilizações urbanas. Tais centros urbanos podem ser tanto a capital do império como uma cidade-Estado, com interesses comerciais e militares fora de suas fronteiras. De maneira característica, esses centros tendem a possuir uma considerável população flutuante e uma aristocracia que precisa estar lotada em qualquer dos escalões da burocracia governamental. O primeiro problema político do Estado patrimonial é, pois, o de manter as massas urbanas satisfeitas e dar à aristocracia urbana acesso a posições governamentais.

Em segundo lugar, há uma clássica tensão entre o governante e seus prepostos:

Todos os Estados patrimoniais do passado encerravam um padrão de descentralização determinado pela luta pelo poder entre o governante, seus servidores e prepostos.⁽²⁶⁾

À medida que cresce o domínio patrimonial, também cresce a necessidade de se delegar poderes e autoridade, ao mesmo tempo que se reduz a factibilidade do controle central. Além disso, os mantenedores da delegação patrimonial tendem a receber seus postos como prebendas políticas e a usá-los como propriedade particular. Quando o Estado patrimonial se baseia na conquista e na ocupação militares, tal padrão leva ao desenvolvimento de corporações militares particulares ou pretorianas, as quais guardam mais lealdade aos seus próprios capitães do que ao governante. Quando o Estado patrimonial se baseia na agricultura, ocorre uma atomização regional, como o surgimento de sátrapas semi-autônomos.

Terceiro, há um padrão de beligerância contínua entre o Estado patrimonial e outros Estados vizinhos. É razoável supor-se que, de fato, a ocupação militar e a exploração direta sejam apenas casos extremos da expansão patrimonial militar. A história dos antigos impérios, inclusive do Império Romano, mostra um nítido padrão de expansão que inclui, em primeiro lugar, a ocupação militar, o saque e a escravização de parte da população local. Mais tarde, porém, ocorre o estabelecimento de um tipo de federação entre conquistadores e conquistados, muito freqüentemente com a manutenção das classes dominantes locais em suas posições. A conveniência desse arranjo é óbvia, pois a manutenção da estrutura econômica e política local assegura o fluxo contínuo de receitas em direção ao Estado patrimonial, através de tributos e impostos de todos os tipos, que não podem ser mantidos em conquistas predatórias. No entanto, a manutenção desse tipo de autonomia local significa também que algum poder permanece fora do Estado central e que tensões e conflitos podem ocorrer.

Uma situação não totalmente diferente se dá quando algumas formas de atividade autônoma surgem dentro de um domínio patrimonial, com consentimento ou intenção do governante ou sem eles. Neste caso, um padrão seria o surgimento de uma indústria ou agricultura voltada para o mercado externo, que pague pesados impostos ao Estado. O Estado estimula a sua atividade, ao mesmo tempo que funciona como um parasita, limitando e, eventualmente, aniquilando a atividade autônoma. Toda iniciativa provém do setor privado, com o Estado assumindo um papel quase que puramente fiscal. Esta situação é diferente daquela de um Estado patrimonial em uma sociedade do tipo "hidráulico", onde o governo desempenha um papel ativo na organização e administração da economia.

Parece razoavelmente claro, em vista da discussão precedente, que o patrimonialismo do tipo europeu ocidental, no período dos regimes absolutistas, era bastante diferente das outras versões. A principal diferença consiste no fato de que o patrimonialismo europeu ocidental se apoiava no surgimento da burguesia, no final do processo, o sistema de dominação legal, herdeiro dos regimes absolutistas, era fortemente contratual e bem apropriado ao capitalismo moderno. Seria, certamente, possível explicar as diferenças entre as sociedades caracterizadas como "estatizadas" ou "desestatizadas" através do equilíbrio variável entre a burguesia e os poderes patrimonialísticos, na luta contra os remanescentes da sociedade feudal e corporativista. É digno de nota o fato de que o próprio Weber parece não ter entrado em pormenores acerca das diferenças estruturais que poderiam explicar as variações da racionalidade e autoridade legais entre os países anglo-saxônicos e os da Europa Continental. Contudo, tais diferenças são mínimas, quando comparadas com os Estados que passaram de um sistema patrimonialístico original a um moderno Estado centralizado, sem o concurso de uma revolução "burguesa". Esses Estados são, é certo, capazes de se modernizar e racionalizar sua burocracia, mas sua base de poder e seus sistemas políticos serão, necessariamente, bem diferentes dos das democracias ocidentais. E eles são, naturalmente, a maioria dos países não-ocidentais de hoje em dia.

5. Participação Política e Neopatrimonialismo

Pensar em Estados modernos como possuindo forte componente neopatrimonial leva a reexaminar a questão da participação política nestes Estados. Nas sociedades tradicionais, a participação política estava limitada aos nobres, aos cavaleiros, ou "homens de bem". Nas sociedades modernas, a participação é estendida a todos, mas sua forma e intensidade variam, desde o eleitor bem-comportado que comparece voluntariamente às eleições até o militante que joga sua vida em manifestações de rua.

Aqui, novamente, Max Weber pode ser útil, com sua distinção clássica entre situações de classe e situações de status. O termo "classe" é utilizado para se referir a pessoas que compartem "a mesma oportunidade típica de acesso a bens de consumo, condições externas de vida e experiências de vida pessoais", em função de seu poder econômico. Uma "situação de classe" é, neste sentido, em última análise uma "situação de mercado". O sentido de "status" é melhor entendido em contraposição ao de classe:

Em contraste com a "situação de classe", determinada de forma puramente econômica, designamos como "situação de status" todos os componentes típicos do destino e da vida dos homens que é determinado por uma avaliação social específica, positiva ou negativa de honra... A estratificação por status ocorre de mãos dadas com a monopolização de oportunidades e bens materiais e ideais.⁽²⁷⁾

A participação política pode estar relacionada tanto com situações de classe como com situações de status. A revolução política burguesa foi, em sua época, um movimento que visava quebrar os monopólios de bens e oportunidades baseados em privilégios de status, e colocar em seu lugar um sistema de estratificação baseado em critérios estritos de mercado.⁽²⁸⁾ Não é de se admirar, por isso, que a teoria política derivada da experiência da revolução burguesa entenda todas as formas de participação política como uma extensão das disputas entre diversas classes sociais pelo controle das oportunidades do mercado. Esta política de representação de interesses, no entanto, é somente um lado da moeda. Ao mesmo tempo em que a burguesia tratava de expandir ao máximo o alcance do mercado, eliminando os privilégios tanto da antiga aristocracia quanto os direitos e as garantias mínimas dos setores menos privilegiados da sociedade, uma reação contrária se estabelecia; a sociedade voltava a se organizar em grupos profissionais, sindicatos, corporações burocráticas de vários tipos, e cada qual tratava de estabelecer seus direitos e privilégios de forma a torná-los imunes às oscilações do mercado.⁽²⁹⁾

Em geral, é possível afirmar que posições de privilégio, uma vez adquiridas, tendem a se subtrair do mercado e a se transformar em monopólios adscritos e imunes ao mercado; enquanto que existe sempre a tendência, por parte de grupos em ascendência social, a retirar posições menos privilegiadas do sistema de status e colocá-las no mercado. A tendência de quem está em posição inferior é a de ampliar o escopo do conflito político, trazer mais atores à arena, e alterar as relações de poder. Os de posição privilegiada, ao contrário, tendem a monopolizar a participação e as regras do jogo político aos que já participavam anteriormente. Este conflito pela abertura ou fechamento da arena política tem a ver tanto com a qualidade funcional dos participantes quanto com seu número. Em situações extremas de mercado, os temas políticos nunca são restritos a grupos funcionais ou profissionais especializados, mas tendem a ser discutidos e avaliados por toda a sociedade; a política é feita em termos territoriais; temas específicos São traduzidos em questões políticas amplas; e cada setor, grupo ou classe social se apodera dos recursos disputados na arena política segundo sua capacidade de mobilização econômica e política. No outro extremo, prevalece o monopólio; as posições de poder são estabelecidas de forma tal que existe pouco espaço para disputas, que, quando ocorrem, tendem a ser circunscritas e privatizadas por grupos funcionais e especializados. Trata-se, em síntese, da forma corporativa típica de participação e organização política. O termo "corporativismo" tem sido usado na literatura para se referir a esta forma de organização estamental da sociedade, e fez parte durante várias décadas das propostas políticas dos regimes autoritários, principalmente aqueles de inspiração católica conservadora. Não há dúvida, no entanto, que é necessário distinguir os sistemas corporativos de tipo autoritário, baseados no ordenamento hierárquico da sociedade por um Estado forte, daquelas formas de corporativismo resultantes da reorganização de setores importantes da sociedade, após os efeitos devastadores da revolução burguesa. No primeiro caso, estamos diante de um Estado forte, com componentes neopatrimoniais bastante claros, e que é capaz de impor sua vontade e seu ordenamento à sociedade civil. No segundo, estamos diante de uma sociedade que se organiza a partir de situações de mercado, e estabelece limites e parâmetros claros à ação do Estado.⁽³⁰⁾

No caso brasileiro, a coexistência de um Estado com fortes características neopatrimoniais levou, no passado, à tentativa de organização da sociedade em termos corporativos tradicionais, criando uma estrutura legal de enquadramento e representação de classes que perdura até hoje. Ao mesmo tempo, no entanto, o mercado se expandia, a sociedade se tornava mais complexa, e formas autônomas de organização e participação política eram criadas. O termo "cooptação política", utilizado neste livro, busca captar o tipo de relacionamento entre estes dois sistemas de participação, ou seja, o processo pelo qual o Estado tratava, e ainda trata, de submeter a sua tutela formas autônomas de participação. Uma parte importante do sistema de cooptação criado a partir do regime Vargas foi o Ministério do Trabalho e o sistema previdenciário, mais tarde transformados em capital político do Partido Trabalhista Brasileiro. Era um sistema de tipo corporativo, na medida em que ligava todo um setor da sociedade ao Estado e tratava de proporcionar direitos sociais e econômicos especiais a seus participantes - aposentadoria, salário mínimo, assistência médica etc. - fora do mercado. Era um sistema controlado de cima, e com relativamente pouca participação nas bases, mas utilizado com bastante eficácia nas disputas eleitorais no mercado político aberto para garantir a continuidade dos detentores do poder. Os sistemas de cooptação ocupam um lugar intermediário entre os sistemas corporativos e a política aberta de grupos de interesse. Quando são efetivos, tendem a reduzir o conflito político pela limitação de seu escopo, ao estabelecer monopólios irredutíveis de privilégios. Eles criam, ao mesmo tempo, estruturas de participação política débeis, sem consistência interna e capacidade organizacional própria.

Quando a cooptação predomina, a política tende a girar em torno do Estado e de sua figura central. Richard Morse descreve esta situação com muita clareza, quando afirma que "os povos latino-americanos parecem preferir alienar, e na-o delegar, poderes a seus líderes escolhidos ou aceitos. (...) A sociedade é percebida na América Latina como composta de partes que se relacionam através de um centro patrimonial e simbólico, antes que diretamente umas às outras".⁽³¹⁾

Antes que alguém volte a pensar que se trata de uma característica da cultura política latino-americana, é bom lembrar que Reinhard Bendix afirmou praticamente a mesma coisa a respeito da Rússia czarista e Alemanha Oriental muitos anos antes. Em ambos os casos, a existência de Estado forte centralizado e de tipo patrimonial impediu a emergência de grupos políticos autônomos, não permitiu o estabelecimento de mecanismos de disputa política através de negociações diretas e estimulou a criação de relações de dependência entre o Estado central e os diversos grupos sociais, cada qual buscando seus privilégios especiais em um contexto de dependência e subordinação.⁽³²⁾

Esta discussão conceitual deve ser suficiente para, quem sabe, rever a história da formação política do Brasil com novos olhos.

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Notas

1. Bendix, R., 1966.

2. Nettl, J. P., 1968, p. 559-92.

3. A síntese do pensamento hegeliano e marxista a esse respeito, apresentada a seguir, baseia-se em J. Hippolite (1965), que se relere por sua vez à obra clássica de G. Lukács sobre o jovem Hegel.

4. Cf. Hegel, G. W., 1940, especialmente a partir da p. 255.

5. Cf. Marx, K., 1843. p. 184 e 186. A tradução para o português é minha.

6. Nettl, J. P., 1968, p. 572. A principal referência aqui feita é Kamenka, E., 1962.

7. Citado por Bendix, R., 1960, p. 360.

8. Publicado pela primeira vez na Rússia em 1930. Traduzido para o francês por Roger Dangeville como Fondements de la critique de l'économie politique (Marx, K., 1967). A referência foi extraída do v. 1, p. 437.

9. Neste contexto, a referência dos trabalhos de irrigação parece ser exemplificativa, para Wittfogel, entretanto, são parte essencial do que chamou, indiferentemente, "sociedade hidráulica" ou "despotismo oriental". Cf. Wittfogel, A. K., 1957.

10. Marx, K., 1967, p. 439.

11. Para um exame do conceito e de sua história e destino na literatura marxista, cf. Wittfogel, A. K., cap. 9,1957.

12. Este modelo aparece na Origem da família, da propriedade privada e do Estado, de Engels. Ver sua discussão em Wittfogel, A. K., 1957, p. 382 e seguintes.

13. Na base dessa tese está, entre outras coisas, o debate criado por Barrington Moore (1966). Relevantes trabalhos anteriores que levaram à mesma noção incluem A. Gerschenkron (1962) e R Bendix (1956), que tratam do papel do Estado nas relações de classes da sociedade industrial. Ver uma referência mais ampla em Schwartzman, S. 1969, p. 36-41.

14. Weber, M., 1968, p. 1007. A tradução do inglês para o português dos textos citados neste capítulo é minha. A análise que se segue baseia-se em grande parte em Schwartzman, S., 1976.

15. Weber, M., 1968, p. 1013.

16. Weber, M., 1968, p. 1070.

17. Weber, M., 1958b, p. 82.

18. A expressão "neopatrimonialismo" é utilizada por S. N. Eisenstadt para o estudo de Estados modernos fora do Ocidente, mas com forte sentido de sobrevivência de formas tradicionais, o que não é o caso aqui. Cf. Eisenstadt, S. N., 1973. Esta ausência de "honra social por mérito próprio" é que torna inadequada a expressão "estamento burocrático", utilizada por Raymundo Faoro para sua análise do Estado brasileiro. Ver a respeito Faoro, Raymundo, 1958, e a discussão específica sobre isto em Carvalho, José Murilo de, 1979.

19. Weber M., 1958b, p. 296.

20. Weber, M., 1968, p. 1400.

21. Weber, M., 1968, p. 983

22. Weber M., 1958b, p. 220.

23. Tocqueville, 1968.

24. Bendix, R., 1960, p. 463.

25. Morse, R. M., 1964, p. 157.

26. Bendix, R., 1960, p. 348.

27. Weber, M., 1958b, p. 180-95. Ver também Bendix, R., 1960, p. 85-7.

28. Ver De Tocqueville, 1969.

29. Para uma análise clássica deste processo na Inglaterra, ver Polanyi, K., 1957.

30. Phillipe Schmitter denomina a estas duas formas "corporatismo de Estado" e "corporatismo societal". (Schmitter, P., 1974). Esta aproximação conceitual entre realidades historicamente tão à parte deixa de parecer tão absurda quando nos damos conta dos profundos vínculos que unem o pensamento conservador, o pensamento sociológico e as idéias de reorganização social que surgem após a revolução burguesa. Ver, a este respeito, Nisbet, R., 1966.

31. Morse, R. M., 1964, p. 173-6.

32. Bendix, R., 1956.

ADEUS ÀS OLIGARQUIAS?

Francisco de Oliveira(1)

Personagens como Antonio Carlos Magalhães e Gilberto Mestrinho são criações da ditadura e da inversão de relações entre poder central e poderes locais. Muitas vezes dão a impressão de figuras com força local, mas freqüentemente não sobrevivem à perda da intermediação de poder nomear cargos e funções do governo central em suas províncias

Os ventos das eleições gerais de 2002 parecem ter varrido, pelo menos da cena política, algumas velhas e novas oligarquias e umas quantas sinistras personalidades em si mesmas “oligárquicas” – o que é uma contradição em termos. Será que uma eleição tem esse poder? Podemos esperar não voltar a ver os controladores de pequenas ou vastas regiões e essas caras medonhas na política ostensiva, e no controle de bastidores do acesso a bens públicos e recursos estatais, velhas e novas raposas do patrimonialismo brasileiro?

O poder local na Colônia

Os clássicos do pensamento social brasileiro situam no controle oligárquico a fonte básica da anticidadania, no sentido preciso de cortar as vias de acesso à política e à formação de uma esfera pública democrática. É bastante claro que a matriz primeira da anticidadania foi o trabalho escravo, mas é interessante pensar a especificidade das formas do poder local no Brasil, porque o escravismo, tanto o antigo quanto o novo, em várias situações históricas, deixaram brechas por onde passaram os ventos citoyens e democráticos, como é o caso da Grécia clássica e dos Estados Unidos no nosso tempo. Nunca é demais repetir que no último exemplo foi necessária uma guerra civil para destruir o sistema patriarcalista do sul norte-americano, e que as marcas antidemocráticas tiveram vigência até o movimento dos direitos civis para os negros ainda nos anos 60 do século XX.Todos os grandes pensadores brasileiros deram notável relevo à formação oligárquica. Uns, que podemos dizer à esquerda, como Sérgio Buarque de Holanda, Caio Prado Júnior e Raymundo Faoro; outros, que podemos dizer à direita, como Oliveira Vianna e Alberto Torres, e um outro, gigante solitário, no meio, como Gilberto Freyre.(1) Para os de “esquerda”, o poder oligárquico frustrava exatamente a via democrática pelo exclusivismo patrimonialista anticidadão; para os de “direita” os poderes oligárquicos eram fonte de desagregação política e de fraqueza do Estado; para Freyre, o senhor de engenho patriarcal era o Juno da “dominação doce”. Faoro em seu clássico Os Donos do Poder talvez tenha sido o mais específico e o mais incisivo no tratamento do poder oligárquico.A fonte maior da formação oligárquica constituiu-se na propriedade da terra, mais que na propriedade dos escravos; daí, talvez, uma das diferenças com o caso norte-americano. A proprie­dade da terra nunca foi processada por um mercado, enquanto a propriedade dos escravos era mediada pelo infame “mercado negreiro”: ou em outras palavras, a terra foi, no caso brasileiro, desde sempre um oligopólio, enquanto os escravos estavam abertos à compra e à venda. Como a terra era o que os economistas clássicos chamaram um dos três grandes “fatores de produção”, seu monopólio ou oligopólio dava aos proprietários a possibilidade de controlar os meios e modos pelos quais se produzia e reproduzia a vida cotidiana, além de, pela propriedade de escravos, controlarem a própria vida. E na experiência colonial, que perdurou até nossos dias em muitas re­giões decadentes, como a dos engenhos de açúcar do Nordeste, numa economia pouco monetizada, o controle da terra significava, na prática, o controle total sobre a própria vida de cada grupo social; em outras palavras, o “barracão”; também recentemente a exploração na Amazônia deu lugar a verdadeiro trabalho escravo, mediante o aprisionamento dos trabalhadores nas redes de dívidas impagáveis.A associação entre mercado e poder local nos EUA teve o significado que Tocqueville encontrou na “democracia na América” (2), enquanto a associação entre um não-mercado e o poder local era a “via oligárquica” na colônia brasileira, assim como, em geral, nas colônias espanholas, com algumas especificidades num e noutro caso. Mas, em ambos, o controle da propriedade da terra produziu poderes locais oligárquicos, antiliberais e antidemocráticos. Vítor Nunes Leal, de “esquerda”, caracterizou desde o título de seu livro, Coronelismo, Enxada e Voto (3), esse verdadeiro carrefour de poder na República Velha.Caio Prado Júnior sinalizou mais: a formação de um poder local, que concentrava o poder econômico, social e político nas mesmas mãos, no sentido oposto ao liberalismo que justamente separou economia e política, foi, até certo ponto, uma estratégia do Estado português, ante a impossibilidade de povoar e governar diretamente um imenso território, que engoliria todos os recursos humanos à disposição da Coroa, que, aliás, ainda não havia alcançado sequer o estágio do absolutismo, com a completa ausência de uma burocracia estatal.(4) Assim, a delegação de poder aos proprietários rurais transformou-se no método para gerir o imenso território; Freyre diz mesmo que a colonização foi uma empreitada privada, dos donatários e sesmeiros que investiram seus cabedais, inclusive mediante empréstimos. Até a República Velha, por exemplo, ainda existia a figura do coletor das Fazendas federal e estaduais, concedida a um proprietário, que cobrava sua comissão e fazia às vezes de uma inexistente e pouco capilar burocracia estatal.Assim, a já formidável concentração de poder reforçava-se com o poder fiscal, o que se constituía em um triunfo a mais para o poder oligárquico. O controle político tornava-se quase intransponível. Sabe-se da importância dessa figura na Colônia e depois no Império. É somente com a centralização e a burocratização da era Vargas que esse quadro mudou.

Império unitário, realidade oligárquica; República, federação de oligarquias

O Império não modificou muito a situação herdada da Colônia, exatamente porque o estatuto da propriedade da terra não experimentou mudanças, enquanto o estatuto da força de trabalho foi sendo modificado lentamente pelo abolicionismo gradual e mais fortemente pela introdução do trabalho semilivre – o colonato – na nova região do café em São Paulo. A rigor, o Império era uma construção de cabeça para baixo: eram as províncias que sustentavam o centro organizador no Rio que exercia, sobretudo, a função de circulação das elites, de equilíbrio entre as várias formações oligárquicas regionais e de defesa externa. Não é que o Estado fosse uma ficção, pois de fato sua organização é precoce e, com a abolição do tráfico e a repressão das revoluções regionais, se afirmou definitivamente (5). Mas a idéia que se faz do Império como centro irradiador é falsa, até certo ponto, e o monopólio legal da violência não esteve assegurado bem, entrados os anos 20 do século XX no Nordeste e no Norte, como o mostram as sagas do cangaço e dos bandidos do sertão. A função de equilíbrio entre as várias oligarquias regionais pode ser vista na repressão aos movimentos independentistas regionais, que percorreram o território brasileiro ao longo e ao largo de todas as regiões, até a Revolução Praieira no Nordeste e a Farroupilha no Rio Grande do Sul, que encerraram o longo ciclo. Mesmo as funções de defesa externa, que a Guerra do Paraguai mostrou em grau extremado, faziam-se a partir do apoio oligárquico: não apenas frações do Exército tiveram origem em poderes locais, tanto na via “Osório” quanto na vertente “Caxias”, como o recrutamento dos legendários “Voluntários da Pátria” – na verdade os negros escravos transformados em tropa de combate – dependia dos favores das oligarquias e poderes locais. Mas é matéria de muito interesse ver como a própria tentativa de formação de um Exército profissional, habilitado a travar uma longa guerra já continha elementos de desagregação da velha ordem patrimonial, repetindo o caso clássico da força armada como uma das origens do processo de burocratização – no sentido weberiano(6) – do Estado moderno, ao tempo em que o “voluntariado” negro funcionou como alforria.
São Paulo, a zona do capitalismo emergente por excelência, resolveu a seu modo as questões relativas ao estatuto da propriedade fundiária e da força de trabalho, pela criação de um “mercado de terras” que avas­salou o velho patrimonialismo vin­do da Colônia, e pela imigração européia para suprir as novas necessidades de mão-de-obra.(7) Mas a resolução estanque dessas duas questões manteve intocadas as oligar­quias regionais no resto do país.(8) A situação transitava da velha dependência do Estado central vis-à-vis os poderes oligárquicos regionais e locais, dada a proeminência agora das finanças dependentes do café, mas ainda a República Velha, caracterizada como “república oligárquica”, sustentou-se num pacto em que o famoso “café-com-leite”, São Paulo-Minas, era a ponta mais saliente e mais beneficiada. É interessante verificar a renovação da classe dominante e dirigente de São Paulo, com os novos barões do café, os Camargos, os Penteados, os Prado, enquanto Minas comparecia ainda com os velhos Andradas, que remontavam à época da Independência. No Nordeste, assinala-se a longevidade das grandes famílias patriarcais, cujos sobrenomes atravessaram séculos desde a grande implantação no século XVI em Pernambuco e nas províncias do seu entorno.

O começo do declínio oligárquico

A Revolução de 30 vira, de vez, a pirâmide das relações entre o poder central e as oligarquias regionais, nos estados e regiões mais circunscritas. O poderoso movimento de centralização, pelo qual destruíram-se os poderes dos estados para legislarem em matéria fiscal e financeira(9), de fato criou a virtualidade do mercado nacional de mercadorias e o sistema de transporte mais tarde rompeu tam­­bém os diques que continham as populações excedentes nas regiões de­cadentes. Junto com a legislação do trabalho, o “mercado” de mão-de-obrase estruturou, sob for­tes controles governamentais. O horizonte do cálculo econômico burguês pôde ser delineado.(10)
O golpe mortal sobre as oligarquias havia sido assestado. A centralização era para valer. A revolução destituiu os antigos governadores, que por sua vez destituíram prefeitos chefes de pequenas e recortadas oligarquia. Novas “dinastias” foram criadas, a partir dos próprios interventores, que em alguns casos conseguiram manter-se por muitos anos; na maior parte, a nova dinâmica econômica erosionava rapidamente os novos grupos no poder. Mas há casos como o de Adhemar de Barros, justamente no centro motor do desenvolvimento capitalista, em São Paulo, que criou uma corrente tão poderosa que chegou a transformar-se num partido político de certa importância, fazendo o vice-presidente de Vargas em 1950, e cujas características perduraram em alguns herdeiros políticos até nossos dias. Diz-se mesmo que Paulo Maluf é o herdeiro mais acabado do ademarismo como estilo do “rouba mas faz”, embora sua origem política não possa ser entendida como dele tendo surgido.
As antigas oligarquias foram liquidadas pela integração nacional, e ao mesmo tempo os novos grupos que se criaram obedeciam agora a um novo traçado, em que era o centro federal que criava os meios para o surgimento e manutenção dos novos poderes locais. A poderosa centralização de impostos, criados em sua maioria a partir de 1930, invertia a clássica dependência do governo federal para uma dependência dos poderes locais vis-à-vis o governo central via mecanismo das transferências de recursos federais. É isto que criará os novos grupos de poder local, que se redefinem constantemente até nossos dias, dependendo da relação com o poder federal. Na ditadura isto ficou patente, até mesmo com a criação de novos estados. Mesmo hoje, existem estados da federação, e centenas de municípios, que apenas se mantêm devido às transferências de recursos federais.O regime militar de 64 reforçou em grau extremado a centralização de recursos no poder central e, como em 30, a ditadura destronou chefes estaduais e locais, e colocou em seu lugar novos personagens. O básico, entretanto, foi a dependência, que vinha desde Vargas, reforçada pela industrialização pesada promovida pelos militares. Personagens como Paulo Maluf, Antonio Carlos Magalhães, José Sarney, Gilberto Mestrinho – o “boto tucuxi” de Márcio de Souza – são criações da ditadura e da inversão de relações entre poder central e poderes locais. Muitas vezes dão a impressão de figuras com poder local, capazes de enfrentar os rugidos do leão central, mas freqüentemente se vê que não resistem à perda da intermediação de poder nomear cargos e funções do governo central em suas províncias. Maluf foi beneficiado na época das “vacas gordas” da ditadura militar com a nomeação para a Prefeitura de São Paulo, fazendo obras como o discutível “Minhocão” e logo depois no governo estadual tocando o metrô; ACM pôs-se sob o guarda-chuva da Petrobrás, que levou inúmeras empresas para o pólo petroquímico de Aratu, na Bahia, e Ernesto Geisel, tanto na presidência da Petrobrás quanto na da República, o transformou em seu cônsul; José Sarney beneficiou-se até anteontem da presença da Vale do Rio Doce estatal no Maranhão e Gilberto Mestrinho cevou-se nos favores da Zona Franca de Manaus. Mesmo Jader Barbalho, que emergiu com a redemocratização e com a vitória do PMDB pós-ditadura, criou seu poder ancorado na Cedam com seus prepostos como gerentes e intermediários – gulosos, diga-se – dos recursos dos benefícios fiscais para o desenvolvimento da região amazônica.
O último tipo de quase-oligarquias é o que a lite­ratura política cha­ma, em geral, populista, e a imprensa apelidou de fisio­lógico/clientelística. A denominação populista é imprecisa, pois a rigor o populismo marca mais uma forma da “via passiva” brasileira, pela qual as massas de trabalhadores urbanos foram ao mesmo tempo incorporadas e tuteladas. Vargas foi o populista emblemático, como Adhemar de Barros e Jânio Quadros, já Garotinho pertence ao tipo fisiológico/clientelístico, cuja marca é a intermediação das novas políticas sociais exigidas pela industrialização/urbanização, mas processadas pelo Estado brasileiro sob o signo do assistencialismo. Mas o próprio crescimento do eleitorado e as mudanças que se processam no Estado e na economia não deixam que o tipo fisiológico se sedimente como oligarquia; vê-se a intensa e acelerada mudança que se dá sob esse aspecto. Praticamente todos os grandes derrotados nas últimas eleições pertencem a este tipo fisiológico/clientelístico, também às vezes chamados “caciques” urbanos.

A rota da derrota oligárquica

Oligarquias são como vampiros: não resistem à luz, à publicidade. A urbanização e a intensa mercantilização das relações sociais nas cidades – e já agora mesmo no campo – constituem-se nos dois meios mais “luminosos” para liquidar vampiros, diga-se, oligarquias. De fato, a vida na cidade não pode ser processada pelo código do barracão, nem os empregos na indústria e nos serviços, pelo seu volume, podem ser processados pelo código do favor. O controle sobre a vida cotidiana dos moradores, base da relação pela qual as oligarquias mediavam o acesso dos cidadãos aos recursos públicos, e mesmo privados, já não pode ser exercitado. Experimentos na fase inicial da industrialização, com a criação das vilas-cidades industriais, foram um “método” para recrutar força de trabalho e mantê-la permanente à disposição. Mas constituíam-se em ersatz de um mercado de trabalho que não existia. Casos conhecidos, como a cidade de Paulista(11), nos arredores de Recife, ou as várias vilas no Rio, em São Paulo, em Minas – Juiz de Fora, por exemplo – ou mesmo, até hoje, Votorantin, sede primeira do grupo econômico do mesmo nome, foram sendo varridos pelo fato de que se tornou oneroso operar um “exército de reserva” quando o próprio mercado de trabalho, com seus ciclos de auge e desemprego faz essa função.
Por outro lado, o intenso crescimento demográfico, decorrência e não causa da industrialização e da urbanização, tornou impossível o controle dos meios de vida, e até mesmo o uso de antigos métodos para controlar o voto: o barracão, a compra de votos pura e simplesmente – esse deputado que vende e compra votos, o dele para a reeleição, o dos eleitores para sua eleição, é, hoje, caso raro –, o par de botinas para ir votar, o caixão de defunto, tornaram-se inacessíveis aos próprios dominantes, pelo enorme custo que representam e pelo fato de que o controle do voto é praticamente impossível na cidade.
De outro lado, estudos políticos mostram como a ampliação do colégio eleitoral no Brasil, tornou-se um decisivo meio de acabar com o controle do voto e com o poder oligárquico. Crescimento demográfico e aumento do colégio eleitoral, por via do voto obrigatório – eis um paradoxo digno de nota – aumentaram o que a ciência política chama de “demanda” dos eleitores, a qual é respondida pelo sistema político-partidário com uma “oferta” igualmente ampliada de partidos e de candidatos, dissolvendo as possibilidades de “currais” eleitorais. Mesmo em regiões tidas como “oligárquicas”, o Nordeste, por exemplo, a “oferta” de candidatos por vaga às assembléias estaduais aumentou: o número médio de candidatos – entre 1945 e 2002 – passou de 1,60 para 9,70 e para a Câmara de Deputados foi de 5,6 para 7,6. Para o Brasil como um todo o número médio para cada vaga nas assembléias legislativas pulou de 1,60 em 1945 para 12,1 em 2002 e para a Câmara de Deputados de 5,90 para 9,20. Mesmo no Sudeste, a região mais populosa e mais desenvolvida, a possibilidade de oligarquias fica sepultada pela elevação da média de candidatos para as assembléias estaduais, que se multiplicou por quase dez entre 1945 e 2002, indo de 1,60 para 15,30.(12)A formação livre de partidos é outro dos mecanismos do sistema político-partidário que ajuda a desbloquear controles muito estratificados; assim, é preciso pensar três vezes antes de adotarem-se “cláusulas de barreira” para evitar a formação de “nanicos” ou partidos de “aluguel”, assim como o fenômeno Enéas da última eleição. É preferível correr o risco de uma superquantidade de partidos, do que bloquear a emergência do novo, como o próprio PT foi há seu tempo. Instituições como a propaganda eleitoral gratuita também ajudaram, com os partidos tendo acesso direto ao eleitor, sem outra mediação que não seja sua própria representatividade. São aquisições e inovações no sistema político que jogam luz sobre o vampirismo oligárquico. O financiamento público das campanhas dos partidos poderá juntar-se a essas inovações, liberando-os, parcialmente, da influência do poder econômico que, se já não funciona na compra de votos, é eficaz ainda ao selecionar os preferidos do “mercado” para receberem doações, numa época em que os custos da propaganda eleitoral, forçados pela mídia eletrônica, sobem astronomicamente.
Mas é uma tendência já assinalada pela sociologia política, desde Weber e Robert Michels(13), a gradativa transformação dos partidos em máquinas burocráticas. Não se trata, em chave weberiana, de simples metamorfose degenerativa, embora tais sinais não estejam ausentes: trata-se da divisão social do trabalho, em sua forma técnica, infiltrando-se na formação e estrutura dos partidos. Em outro registro, é a divisão do trabalho entre “intelectual” e “material”. Burocratização entendida como profissionalização e cálculo.
Essa burocratização pode criar a mais perigosa, em tempos modernos, das “oligarquias”: aquelas que controlam o acesso dos cidadãos aos partidos que devem representá-los. A divisão do trabalho cria “dirigentes” e “militantes de base”, versão mais atenuada da “vanguarda” e “base” da tradição de esquerda. Tal cisão existe também nos partidos de direita e centro: trata-se, neste caso, dos “políticos profissionais”. Sendo os partidos uma invenção extraordinária para justamente escapar da personalização da política e das relações pessoais ou da regra do favor, colocando em seu lugar formações que expressam a classe, a etnia, a situação jurídica ou, pura e simplesmente, a laicidade ou a religiosidade de amplos grupos, isto é, clivagens mais universais, todo o cuidado é pouco para evitar-se a transformação dessa extraordinária invenção no seu oposto. Os remédios para tanto têm sido, na maioria dos casos, freqüentemente ineficazes. Ainda que a própria burocracia seja ela também atropelada pela dinâmica social, é preciso cuidado. Não apenas entre os partidos de esquerda existe o risco, como o caso da experiência socialista em vários países, e, sobretudo na ex-URSS, segue sendo exemplar; a China continua a ser o caso de uma oligarquia política que controla a cidadania chinesa e os próprios militantes do PC. O PRI no México vale tanto quanto o PC soviético: manteve um estrito controle sobre a política mexicana por 70 anos durante o século XX!
Os remédios vão da criação de associações civis desligadas dos partidos – e o extraordinário crescimento do associativismo civil no Brasil é uma base para tanto, como nos mostrou Leilah Landim(14) – assim como dos próprios sindicatos, às proposições de institucionalização de procedimentos de escolha que estejam sujeitos à “luz” da publicidade dos próprios militantes e até de fora da militância, como ocorre nas prévias dos partidos norte-americanos. Embora a experiência norte-americana cada vez autorize menos pensá-la como exemplarmente democrática, não vale “jogar a criança com a água do banho”: o ex-presidente Carter, hoje laureado com o Prêmio Nobel da Paz, é o típico exemplo de uma liderança que se impôs à própria burocracia do Partido Democrata.Sem dúvida, eleições reiteradas, mecanismos de publicização cada vez mais amplos, trabalhando sobre o terreno criado pela urbanização e pela mercantilização da vida – o que o Evangelho chamaria de “aproveitar as riquezas da iniqüidade” – são os fatores mais importantes para a liquidação das oligarquias que sufocaram a cidadania brasileira, impediram a transparência das relações dos cidadãos com o Estado, conspiraram contra o caráter público das instituições republicanas, e afinal alicerçaram a desigualdade. O controle da própria opinião pública sobre os partidos é uma das novas senhas do que deve ser a permanente des-oligarquização da política.
É necessário lembrar, os nomes mais importantes entre os derrotados de 2002 conheceram a sanção de uma opinião pública, veiculada pela imprensa, que desde o impeachment de Fernando Collor aumentou seu grau de intolerância em relação à corrupção e à malversação do dinheiro público, ou mesmo a expedientes de manipulação da vontade popular e de seus representantes no Congresso. Afinal, assim poderemos dizer “adeus”, sem saudades, a esses meios de controle social e político e às caras medonhas que, se não apavoraram criancinhas – muitos deles têm filhos e netos e até bisnetos – foram pesadelos para a República em sua longa trajetória.

Notas:

1 - Sergio Buarque de Holanda, Raízes do Brasil; 26ªedição. São Paulo, Companhia das Letras, 1995;

2 - Raymundo Faoro, Os Donos do Poder: Formação do Patronato Político Brasileiro,10ª edição, 2 volumes. São Paulo, Globo/Publifolha, 2000;

3 - Caio Prado Junior, Formação do Brasil Contemporâneo; 2ªedição. São Paulo, Brasiliense, 1971;

4 - J.F.Oliveira Vianna, Instituições Políticas Brasileiras, volume 1, 3ª edição. Rio de Janeiro, Record, 1974;

5 - Alberto Torres, A Organização Nacional, 4ª edição, Rio de Janeiro, Cia. Editora Nacional,1982; e

6 - Gilberto Freyre, Casa Grande & Senzala. 25ª edição, Rio de Janeiro, Record, 19992;

7 - Alexis de Tocqueville, De la Democratie en Amérique. Paris, Galimard, 1963

8 - Além do clássico Os Donos do Poder, de Faoro, o livro de Vitor Nunes Leal continua sen­do uma excelente síntese do tema o controle do voto.Ver Vítor Nunes Leal, Coronelismo, Enxada e Voto, 4ª edição, São Paulo, Alfa-Ômega, 19784

9 - Do autor, além de seu Formação, a História Econômica do Brasil, 44ª edição. São Paulo, Brasiliense, 1998.Ver também Fernando Novais, Portugal e Brasil na Crise do Antigo Sistema Colonial (1777-1808). São Paulo, Hucitec, 19795 - Ver Luis Felipe de Alencastro, O Trato dos Viventes. Formação do Brasil no Atlântico Sul. São Paulo, Companhia das Letras, 20006 - Max Weber, Economia e Sociedade, volume 2. Brasília, Editora da UnB, 19997 - Warren Dean, A Industrialização de São Paulo. São Paulo, Difel, s/d8 - Francisco de Oliveira, Elegia para uma Re(li)gião. Sudene, Nordeste. Planejamento e Conflito de Classes.1ªedição, Rio de Janeiro, Paz e Terra,19779 - Francisco de Oliveira, “A Emergência do Modo de Produção de Mercadorias”, in Boris Fausto (org.), O Brasil Republicano. História Geral daCivilização Brasileira, v. 9, S. Paulo, Difel, 1978.
10 - Francisco de Oliveira, A Economia Brasileira: Crítica à Razão Dualista. 5ªedição, Petrópolis, Vozes, 1987.
11 - Nestes casos, não se tratava de oligopólio do poder, mas de um verdadeiro monopólio. A transmissão para a política sob o capitalismo do monopólio do poder econômico nunca encontrou um conceito correspondente, pelo que “oligarquia” fica muito aquém.Ver José Sergio Leite Lopes, A Tecelagem dos Conflitos de Classe na Cidade das Chaminés, 1ª ed. S. Paulo/Brasília, Marco Zero/Editora da UnB, 198812 - Wanderley Guilherme dos Santos, “A Universalização da Democracia”. Inédito. Preparado como subsídio ao projeto de Reforma Política patrocinado pelo Instituto Cidadania, São Paulo, 2002.
13 - Max Weber, op.cit.
14 - Leilah Landim e Maria Célia Scalon, Doações e Trabalho Voluntário no Brasil, Rio de Janeiro, Sete Letras, 2000 apud Wanderley Guilherme dos Santos, op.cit. e Leilah Landim,,“Múltiplas identidades das ONGss”, in Sergio Hadad (org.), ONGs e Universidades. Desafios para a cooperação na América Latina. São Paulo, Abong, 2002; Francisco de Oliveira, “Entre a complexidade e o reducionismo: Para onde vão as ONGs da democratização?”, in Sergio Haddad, op.cit.


[1] Professor titular aposentado da FFLCH-USP. Coordenador do Centro de Estudos dos Direitos da Cidadania - FFLCH-USP.

Partidos, eleições e democracia no Brasil pós-1985

Revista Brasileira de Ciências Sociais
ISSN 0102-6909 versão impressa
Rev. bras. Ci. Soc. v.19 n.54 São Paulo fev. 2004
Parties, elections, and democracy in Brazil after 1985
Partis, élections et démocratie au Brésil dans l'après 1985

Maria D'Alva G. Kinzo

RESUMO

Este artigo discute a relação entre partidos, eleições e democracia no contexto brasileiro atual. A preocupação principal é examinar em que medida a experiência democrático-eleitoral em vigor desde 1985 tem contribuído para a consolidação dos partidos, do sistema partidário e da democracia no Brasil. Para estabelecer os parâmetros da análise, definimos, em primeiro lugar, o significado utilizado dos termos "partidos", "eleições" e "democracia". Em seguida, analisamos a experiência eleitoral recente, salientando seu papel primordial no sentido de assegurar condições mínimas de uma polity democrática. Por fim, discutimos a experiência partidária atual, suas principais características e problemas. Empreende-se na conclusão uma breve reflexão a respeito da relação entre as experiências eleitoral e partidária e a consolidação da democracia no Brasil.
Palavras-chave: Partidos políticos; Eleições; Democracia; Instituições políticas brasileiras.
ABSTRACT
The article discusses the relationship among parties, elections, and democracy in the Brazilian current context. The main concern is examining how much the democratic and electoral experience has contributed to the consolidation of parties, party system, and democracy in Brazil since 1985. It defines the meanings of "party," "elections," and "democracy" in order to establish analysis parameters. It then analyses the recent electoral experiences highlighting its primordial role in assuring minimal conditions for a democratic polity. It finally discusses the current party experience, as well as its main aspects and problems. It concludes with a brief reflexion on the relationship between both the electoral and party experience and the consolidation of democracy in Brazil.
Keywords: Political parties; Elections; Democracy; Brazilian political institutions.
RÉSUMÉ
Cet article aborde la relation entre les partis, les élections et la démocratie dans le contexte brésilien actuel. Notre principale inquiétude est d'examiner dans quelle mesure l'expérience démocratique et électorale en vigueur depuis 1985 a contribué à la consolidation des partis, au système des partis et à la démocratie au Brésil. Pour établir ces paramètres d'analyse, nous avons défini, en premier lieu, la signification employée pour les termes "partis", "élections" et "démocratie". Ensuite, nous avons analysé l'expérience électorale récente, en mettant en avant son rôle primordial dans le sens d'assurer les conditions minimales pour une polity démocratique. Finalement, nous analysons l'expérience actuelle du système des partis, ses principaux problèmes et caractéristiques. Nous proposons, en guise de conclusion, une brève réflexion à propos des rapports entre les expériences électorales et du système des partis et la consolidation de la démocratie au Brésil.
Mots-clés: Partis politiques; Élections; Démocratie; Institutions politiques brésiliennes.
Introdução
É consenso que partidos políticos e eleições são componentes necessários de um regime democrático. Eleições livres e justas, nas quais os partidos competem por cargos públicos, são um critério crucial para identificar se um sistema político é uma democracia. No entanto, se a presença efetiva de partidos e eleições é reveladora de um regime democrático, somente a existência continuada de um situação democrática é que torna possível a consolidação de tais instituições. Embora evidente, essa observação é relevante no que diz respeito à experiência política brasileira, uma vez que o regime militar-autoritário - que se estendeu de 1964 a 1985 - não aboliu nem os partidos nem as eleições. Certamente, sob um regime que impõe fortes restrições à participação política, esse fato não é indicativo do funcionamento efetivo desses mecanismos de representação, da mesma forma que a presença de partidos políticos e de eleições em um regime pós-autoritário, por si só, não garante a democratização desse regime.
Este artigo pretende discutir a relação entre partidos, eleições e democracia no contexto brasileiro atual. Para isso, a principal preocupação que nos move é saber em que medida o contexto democrático em vigor desde 1985 tem contribuído para a consolidação dos partidos, do sistema partidário e, conseqüentemente, da democracia no Brasil. Assim, a fim de estabelecer os parâmetros deste estudo, esclarecemos na primeira seção a maneira pela qual entendemos os termos "partidos", "eleições" e "democracia". Na segunda, o foco da análise volta-se para as eleições e seu papel de assegurar as condições mínimas de uma polity democrática. Na terceira, analisamos a experiência partidária atual, suas principais características e problemas.
Democracia, eleições e partidos políticos: uma nota conceitual
A exemplo de diversos temas analisados pelas ciências sociais, democracia é um termo complexo. Muitas obras foram produzidas para discutir seus múltiplos significados e suas implicações teóricas e empíricas. Não é nossa intenção enveredar nesse debate, o que implicaria rever uma vasta literatura. Faz-se necessário, porém, delinear uma definição neste contexto. O significado de democracia aqui empregado circunscreve-se a seu aspecto procedimental, conforme conceptualização elaborada por Schumpeter,1 o qual prioriza a capacidade analítica e empírica do conceito de identificar, no sistema político, um método específico de organização, baseado em regras e procedimentos que garantem a escolha de líderes por meio da competição política e da livre participação popular. Em outras palavras, está-se fazendo referência às duas dimensões de Dahl de poliarquia - participação e contestação pública -, cuja efetividade depende de condições livres para a manifestação e a organização política (Dahl, 1971). A ênfase na dimensão política do conceito de democracia não significa que estejamos ignorando a dimensão social como parte integrante de um contexto democrático. Não estamos negando que níveis elevados de desigualdade social possam se constituir em sério obstáculo para a plena realização da democracia.2 Como apropriadamente observou Dahl, a presença de desigualdades prejudica as possibilidades de contestação pública não apenas em função do acentuado desequilíbrio na distribuição de conhecimento e recursos políticos, como também do eventual surgimento de ressentimentos e frustrações que acabam corroendo a lealdade da população para com a democracia (Dahl, 1971).
Tomar como parâmetro a definição mais restrita de democracia, permite-nos não apenas estabelecer, de imediato, a diferença entre um regime democrático e um não-democrático, como também reconhecer a importância, em países como o Brasil, dos avanços alcançados no processo de redemocratização, mesmo se limitados à esfera política. E é no âmbito desse significado de democracia que eleições e partidos políticos são considerados elementos fundamentais em uma polity democrática.
O papel das eleições no sistema político é aqui considerado (1) um elemento essencial no governo representativo, uma vez que a participação ou, na terminologia adotada por Dahl, a inclusão política esteja assegurada aos membros da polity, e (2) um meio pelo qual ganha expressão a correlação de forças dos diferentes grupos políticos, na medida em que a competição entre eles, organizados em partidos políticos, esteja garantida (a dimensão de Dahl de contestação pacífica). Eleições possibilitam não apenas a alternância de maiorias no poder, mas também a realização de dois requisitos de um governo representativo. Primeiro, representatividade, ou seja, que o Legislativo dê expressão à diversidade da polity; e segundo, responsividade, que envolve tanto a noção de um governo agindo em resposta às demandas da população, como a idéia de eficiência e competência desse governo no que diz respeito a questões que envolvem a prestação de contas à população (Sartori, 1987). Embora a representatividade possa ser assegurada pela implementação de um sistema eleitoral que permita a expressão da diversidade social e política do eleitorado em uma arena representativa, a responsividade é muito mais complexa. Sua efetividade depende, em grande parte, das condições de participação, bem como de inteligibilidade da competição eleitoral.
Com relação ao conceito de partidos políticos, apesar de seus diversos significados, é possível destacar alguns de seus traços característicos sobre os quais há um certo consenso. Em primeiro lugar, ao contexto em que os partidos atuam e, em segundo, às atividades que desenvolvem sob tal contexto.3 Os partidos têm papéis específicos em duas arenas do sistema político: a eleitoral e a decisória. Nesta última, sua atividade está associada à formulação, ao planejamento e à implementação de políticas públicas, participando como atores legítimos no jogo de poder e no processo de negociação política. São agentes fundamentais no processo democrático representativo, pois estão respaldados no voto popular. De fato, somente com base neste critério - apoio eleitoral - é possível, no contexto das democracias de massa, falar de partidos como canais de expressão e representação de interesses, como um vínculo, ainda que frágil, entre a sociedade e o Estado. Na arena eleitoral, seu papel específico é o de competir pelo apoio dos eleitores a fim de conquistar posições de poder. É por meio desse mecanismo que a cadeia de representação política se forma nas democracias representativas, uma cadeia que vincula os cidadãos às arenas públicas de tomada de decisões.
Assim, se, de um lado, a obtenção do poder político legítimo, no contexto de um eleitorado de massas, tornou-se factível por meio da organização de partidos políticos, de outro, a representação política democrática tornou-se viável à medida que os partidos modernos, ao se constituírem como tais, assumiram as tarefas de: (1) estruturar a disputa eleitoral, ou seja, definir e diferenciar as opções a serem oferecidas ao eleitor, facilitando o ato de votar e possibilitando a construção de identidades políticas; e (2) mobilizar o eleitorado, isto é, incentivar o eleitor a ir às urnas e a votar em uma das opções oferecidas, opções que se constituem como agregações de preferências, ou seja, representação de interesses. Se, no que se refere à questão da democracia, os partidos políticos são um aspecto fundamental, é sua atividade eleitoral a que tem caráter primordial. É em função disso que a análise sobre os partidos no presente contexto democrático brasileiro aqui empreendida tem a arena eleitoral como foco principal.

Eleições em um contexto democrático

Um breve exame do panorama político brasileiro da atualidade nos permite afirmar que o regime ganhou características nítidas de uma democracia. Se tomarmos como ponto de referência as duas dimensões de poliarquia propostas por Dahl, o Brasil certamente aprimorou as condições de participação e contestação pública.
Com respeito à primeira dimensão - a da inclusão - nota-se um avanço considerável nas condições de participação política. Destaca-se, em primeiro lugar, o crescimento expressivo do número de eleitores potenciais em conseqüência da universalização do direito de voto, estabelecida com a inclusão dos analfabetos em 1985; direito que se ampliou ainda mais com a Constituição de 1988, que reduziu para 16 anos a idade mínima para votar. Como evidenciam os dados do Gráfico 1, o eleitorado brasileiro saltou de 15,5 milhões, em 1960, para 94,7 milhões, em 1994, atingindo 115 milhões, em 2002. Isso significa que, se em 1960 o eleitorado abarcava apenas 43% da população adulta, já no início da década de 1980 a proporção quase duplicou, atingindo, em 2002, a cifra de 94%.
Trata-se, em segundo lugar, de um eleitorado predominantemente urbano, ou seja, a massa de eleitores residentes nas grandes cidades passou a decidir as eleições. Apesar de a maioria possuir níveis muito baixos de escolaridade e, por conseguinte, de informação política, são eleitores não mais circunscritos em pequenas cidades das zonas rurais, ambiente facilmente controlado por líderes políticos locais e onde a corrupção eleitoral era uma prática generalizada. Quanto a esse aspecto, cabe mencionar as transformações econômicas e sociais por que passou o país nas últimas três ou quatro décadas bem como suas conseqüências.
Não há dúvida de que o modelo econômico adotado pelos governos militares foi responsável, de um lado, por distorções que levaram ao agravamento da pobreza e das desigualdades sociais e regionais no Brasil; de outro, por um rápido processo de industrialização e urbanização. Esse processo resultou na inserção de um grande contingente de pessoas na arena eleitoral,4 o qual, embora não plenamente integrado à sociedade,5 passou a ter um peso considerável nas eleições (às vezes, valendo-se delas para protestar contra toda sorte de privações). Resultou também no aumento substancial do contingente de trabalhadores urbano-industriais, base para a emergência de movimentos sociais e a formação de partidos de massa. Ainda que menos proeminentes do que durante os primeiros anos da democratização, os movimentos sociais urbanos são um elemento importante da nova polity democrática. No meio rural, o processo combinado de expansão capitalista no campo e preservação de formas arcaicas de produção e de propriedade da terra teve como conseqüência o agravamento do problema da exclusão social. Em contrapartida, produziu o cimento social para a intensificação do movimento pela reforma agrária que, liderado pelo MST (Movimento dos Sem Terra), tornou-se a mais importante manifestação de desobediência social no país.6 Todas essas transformações políticas e sociais são indicações relevantes da revitalização da sociedade civil e, certamente, tiveram impacto sobre o grau de inclusão da polity democrática brasileira.
Também indicativo de avanço democrático é a instauração da incerteza como traço característico do jogo político eleitoral brasileiro. Decorrência não apenas da dimensão e das características do eleitorado - que se tornou menos sujeito ao controle político de qualquer ordem -, mas também do avanço significativo das condições de livre exercício do voto. A esse respeito, vale ressaltar o papel importante desempenhado pela Justiça Eleitoral, instituição que se consolidou como garantidora da lisura do processo eleitoral. A implantação da urna eletrônica, que desde as eleições municipais de 2000 passou a ser utilizada em 100% dos locais de votação, reduziu sobremaneira as chances de fraude eleitoral.
No que se refere à segunda dimensão de Dahl - contestação pública - os avanços foram igualmente significativos se compararmos com o período democrático entre 1945 e 1964. Nesse período a competição política era limitada não apenas pelo baixo grau de aceitação das regras do jogo - cujos sinais mais visíveis foram as diversas tentativas de intervenção militar -, mas também pelas restrições ao direito de a oposição competir livremente. Vale lembrar que o Partido Comunista, que entre 1945 e 1947 teve um significativo desempenho eleitoral nas áreas industriais do país, passou a ser considerado ilegal a partir de 1947, permanecendo fora da política partidária até 1985 (Chilcote, 1982; Brandão, 1997).
Desde o restabelecimento do governo civil em 1985, o Brasil confrontou-se com uma sucessão de problemas econômicos e políticos graves, como a hiperinflação, os diversos choques econômicos, as elevadas taxas de desemprego, os escândalos de corrupção de toda sorte e, sobretudo, o impeachment de um presidente. A inexistência de qualquer tentativa de responder a essas crises ultrapassando os limites da ordem constitucional revela uma maior aceitação e, de certa forma, a consolidação das regras democráticas. Além disso, a existência de organizações políticas, sindicatos e movimentos sociais com orientação ideológica ou base social diversas evidencia uma maior tolerância com a oposição. O mesmo se pode dizer em relação à incorporação, no sistema político, dos partidos de esquerda - hoje competidores reais na disputa eleitoral e partícipes efetivos no processo decisório. O exemplo mais expressivo disso é a emergência do Partido dos Trabalhadores (PT) como um dos principais competidores nas eleições, tanto em nível local e regional como nacional. Nesse aspecto, a democratização brasileira foi bastante inovadora, isto é, o restabelecimento do jogo partidário competitivo propiciou a criação de uma organização política com características típicas de um partido de massa, e cuja identidade coletiva foi construída por meio da associação dos trabalhadores assalariados com os setores organizados da sociedade civil.
Em 2000, o PT venceu a disputa para a prefeitura em seis capitais e em 29 cidades com população acima de duzentos mil habitantes. Além disso, ampliou consideravelmente sua presença em todo o país: a proporção de municípios brasileiros em que o PT saiu vencedor na disputa para o executivo municipal triplicou entre 1992 e 2000. Mesmo nas regiões em que sua participação relativa no poder municipal era limitada, o partido obteve resultados significativos: no Nordeste, em 2000, conquistou o dobro de prefeituras em relação a 1996; no Centro-Oeste chegou a triplicar o número de prefeituras conquistadas entre 1996 e 2000 (Tabela 1).


Mais notável ainda foi o desempenho eleitoral do PT em 2002: não apenas conquistou a presidência da República com a eleição de Luis Ignácio Lula da Silva, que pela quarta vez se candidatava, como ampliou consideravelmente sua representação nas casas legislativas. Como mostram os dados da Tabela 2, o partido ocupou, em 1990, o sétimo lugar na distribuição relativa da representação na Câmara dos Deputados, e a primeira posição em 2002; no Senado, sua força relativa não cresceu da mesma forma, mas foi suficiente para deter a terceira maior representação nesta Casa.
Em suma, as condições fundamentais para o funcionamento de um sistema democrático representativo estão instauradas. Trata-se, no entanto, de saber em que medida o jogo democrático tem propiciado a realização de dois importantes princípios associados a um governo democrático: representatividade e responsividade política. Em outras palavras, é preciso analisar se o funcionamento das instituições e dos mecanismos democrático-representativos tem assegurado que o corpo de representantes seja, de alguma maneira, um retrato da sociedade, e que os governantes eleitos prestem contas à população e exerçam suas funções com responsabilidade e eficiência (Sartori, 1987).
Quanto à questão da representatividade, podemos afirmar que o sistema de representação proporcional que rege as eleições para a Câmara dos Deputados e assembléias legislativas estaduais e municipais vem garantindo, ao menos, a representação das minorias. Ademais, o amplo leque de partidos que detêm a representação nas câmaras legislativas também faz supor que o sistema político tem alcançado um elevado grau de representatividade, permitindo que todos os setores da sociedade brasileira possam ser representados. Isso a despeito de a representação proporcional, como princípio, não ser de fato plenamente respeitada. As distorções na proporcionalidade da distribuição da representação dos Estados da federação na Câmara dos Deputados foram bastante discutidas na literatura (Soares, 1971; Lamounier, 1980; Kinzo, 1980; Lima Júnior, 1993; Nicolau, 1996). E o fato de os Estados menos populosos estarem sobre-representados em detrimento dos mais populosos tem um impacto significativo na força relativa dos partidos. Ou seja, a divisão desproporcional de cadeiras por Estado faz com que a representação partidária no Congresso não reflita com precisão a força relativa dos partidos resultante das urnas, posto que o apoio eleitoral por eles obtido não é distribuído igualmente entre os Estados. Assim, partidos como o PT e o PSDB, cuja base eleitoral, ao menos até recentemente, concentrava-se nas regiões mais urbanizadas e industrializadas do Sul e Sudeste do país, acabam conquistando proporcionalmente menos cadeiras do que obteriam se o critério de proporcionalidade fosse plenamente respeitado (Nicolau, 1997).
Contudo, é em relação à responsividade que a democracia brasileira apresenta problemas mais sérios. O sistema político está longe de possuir mecanismos capazes de assegurar um grau razoável de accountability.7 Para isso, o sistema teria de oferecer aos eleitores (1) condições de escolha entre distintas plataformas políticas ou alternativas partidárias, e (2) uma estrutura de conexão com seus representantes, aspectos que não estão inteiramente contemplados na polity brasileira.
As instituições brasileiras pouco têm contribuído para elevar o grau de inteligibilidade do processo eleitoral. Pelo contrário, diversos fatores dificultam o exercício da cidadania, como, por exemplo, o discernimento no momento de votar. Há um complexo sistema de escolha eleitoral que envolve cargos em diferentes níveis de poder - nacional, estadual e municipal - e métodos eleitorais diversos - representação proporcional para as câmaras legislativas federal, estaduais e locais, sistema de maioria simples para o Senado e sistema majoritário em dois turnos para presidente e governadores. Além disso, por ser um sistema de representação proporcional com lista aberta, as eleições para deputados federais e estaduais são primordialmente uma disputa entre candidatos individuais. E ainda, o grande número de partidos dispostos a enfrentar a disputa eleitoral em distritos de grande magnitude8 resulta em um excesso de candidatos, o que torna as opções menos nítidas para os eleitores. As regras eleitorais, ademais, têm incentivado a formação de coligações partidárias, inclusive em eleições regidas pelo sistema de representação proporcional. Isso significa que as opções eleitorais se apresentam seja como candidaturas individuais (de tal monta que impossibilita aos eleitores o acesso às informações necessárias para uma distinção mais aprimorada dos candidatos), seja como alianças eleitorais formadas por uma grande variedade de partidos.
Os problemas em torno da capacidade de o sistema propiciar um vínculo representacional relacionam-se, em grande medida, ao tamanho e à magnitude dos distritos eleitorais. Como as fronteiras das circunscrições eleitorais coincidem com as fronteiras geográficas dos Estados, cujo número de representantes (ou magnitude do distrito eleitoral) varia de acordo com o tamanho da população, torna-se difícil identificar a quem os representantes deveriam prestar contas. Como assinalamos em estudo sobre os padrões de competição na disputa para as câmaras federal e dos vereadores de São Paulo (Kinzo, Martins Jr. e Borin, 2003a e b), a concentração eleitoral ou a distritalização do voto está longe de ser o padrão dominante de competição. Identifica-se uma tendência maior à dispersão e ao fracionamento do apoio eleitoral do que redutos eleitorais claramente perceptíveis.9 Em outras palavras, o estabelecimento de vínculos entre eleitores e representantes, possível quando estes possuem base eleitoral definida, não é algo generalizado. Certamente há deputados com vínculos eleitorais definidos, seja com um grupo específico (profissional, religioso etc.), seja com uma região (a exemplo dos redutos eleitorais típicos do clientelismo). Entretanto, de modo geral, os deputados desfrutam de grande autonomia em sua atividade parlamentar, o que é particularmente comum entre aqueles eleitos nas grandes cidades. O fato de a maioria dos eleitores não lembrar quem é o seu deputado ou em quem votou nas últimas eleições legislativas é uma boa indicação da inexistência de um vínculo de representação claro entre parlamentares e eleitores.
O conjunto desses fatores impede a accountability vertical efetiva, produzindo uma situação que tende a distanciar os eleitores de seus representantes. Torna-se, portanto, extremamente difícil para a população conferir responsabilidade pelo desempenho governamental. Esse talvez seja um dos fatores que contribui para aumentar a disparidade entre o sistema partidário eleitoral e o sistema partidário nas arenas decisórias,10 traço esse que já caracterizava a política partidária durante o período democrático de 1945 a 1964 (Lavareda, 1991), e que nos leva a deslocar o foco de análise para a questão partidária.

Partidos, sistema partidário e democracia no Brasil
Uma avaliação da experiência político-partidária do Brasil a partir de 1985 requer resposta para pelo menos três indagações. Em que medida os partidos brasileiros têm desempenhado um papel relevante na integração dos eleitores ao sistema político, mobilizando-os para participar dos pleitos e para votar em uma das opções apresentadas (partidos e/ou candidatos)? Em que medida eles oferecem opções claras e diferenciadas ao eleitor, ou seja, como têm contribuído para estruturar a escolha eleitoral e criar identidades políticas? A experiência político-partidária dos últimos dezoito anos foi capaz de produzir um padrão que possa ser consolidado no futuro?
Mobilização partidária
Uma das atividades principais dos partidos políticos é buscar apoio nas urnas. Na verdade, eles se tornaram organizações políticas em função da necessidade de mobilizar os eleitores para votar. Assim, a capacidade de o sistema partidário desempenhar esse papel revela-se pelo comparecimento eleitoral. O poder de convencimento dos partidos pode ser, portanto, medido pelo índice de participação eleitoral. No caso brasileiro, porém, o comparecimento ao pleito não é uma boa indicação de participação política, uma vez que o voto é obrigatório. Há situações, por exemplo, em que o índice de comparecimento é elevado, mas os resultados eleitorais registram um número expressivo de votos brancos e nulos.11 Isso implica que precisamos, para avaliar a capacidade dos partidos de mobilizar os eleitores, restringir o conceito de participação eleitoral à parcela de eleitores que, em uma determinada eleição, tenha expressado sua preferência por uma das opções oferecidas no pleito, isto é, o percentual da população com direito a voto que compareceu às urnas e, efetivamente, votou em um candidato ou partido. Essa conduta de análise viabiliza mostrar em que medida os partidos estariam ou não desempenhando bem uma de suas funções principais, qual seja, a de mobilizar sua base eleitoral.
A Tabela 3 mostra os percentuais de eleitores que votaram num candidato ou partido nas eleições para presidência da República, governo estadual e Câmara dos Deputados no período de 1986 a 2002. De um modo geral, as taxas de participação eleitoral no Brasil não são tão diferentes das registradas nas democracias consolidadas, onde a média foi de aproximadamente 78% nos anos de 1950, caindo para 70% no final da década de 1990 (Dalton et al., 1984, 2000; Wattenberg, 1998). No Brasil, a taxa média de participação nas eleições presidenciais realizadas desde a redemocratização é de 73%.12 No entanto, os números apresentados na tabela apontam três aspectos importantes: primeiro, comparadas às eleições presidenciais, as taxas de participação nas eleições para governador e Câmara dos Deputados são muito mais baixas em 1990 e 1994 (as médias para o período são 66% e 59%, respectivamente); segundo, um declínio significativo nas taxas registradas nos três tipos de pleito entre 1986 e 1998 (nas eleições presidenciais, entre 1989 e 1998, a taxa caiu em 19%, declínio semelhante (17%) ocorreu nas eleições para governador entre 1986 e 1998);13 e, terceiro, um aumento considerável nas taxas de participação entre 1998 e 2002 nos três tipos de eleição.


Tomando esses dados como indicadores de mobilização partidária, poder-se-ia concluir que o processo de democratização no Brasil não foi acompanhado por um aumento gradual da mobilização eleitoral; pelo menos é o que apontam os dados até as eleições de 1998. No entanto, a mobilização eleitoral começou bem antes de 1985. De fato, esse foi um dos traços característicos do processo de transição democrática no Brasil, em cujos primórdios - ainda em fase de distensão do regime autoritário - a oposição conseguiu mobilizar o eleitorado contra o regime, iniciando o engajamento da população no processo eleitoral. Assim, a primeira eleição presidencial, em 1989, significou o auge do processo de mobilização. A partir daí, observa-se o declínio do engajamento político, uma vez que o jogo eleitoral democrático adquiriu um caráter rotineiro. O mesmo fenômeno verificou-se nas eleições para governador. No primeiro pleito, realizado em um contexto plenamente democrático (1986), a taxa de participação foi bastante elevada, declinando consideravelmente nas duas eleições seguintes. Essa tendência foi, contudo, revertida em 2002, quando as taxas de participação subiram dez pontos percentuais.
Digno de nota são os percentuais registrados para a Câmara dos Deputados, que até 1994 são bem inferiores aos registrados nos pleitos para governador e presidente. A explicação para isso tem a ver, em grande medida, com a posição central ocupada pelos cargos executivos no presidencialismo, particularmente na versão brasileira, cuja experiência é marcada por uma concentração acentuada de poder no executivo. Essa prática contribuiu para que os eleitores se acostumassem a prestar atenção muito mais nos presidentes, governadores e prefeitos do que em seus representantes parlamentares, tornando-se, pois, menos predispostos a participar das eleições legislativas. Ademais, não podemos esquecer de que o grande número de candidatos nesse tipo de pleito dificulta a tomada de decisão do eleitor, o que denota uma tendência à elevação de votos brancos e nulos em eleições legislativas proporcionais. No entanto, esse padrão modificou-se consideravelmente nas eleições de 1998 e 2002, quando as taxas de participação eleitoral passaram a se equiparar às registradas nos pleitos para presidente e governador (Tabela 3). É provável que o desempenho do Legislativo no processo democrático - a começar pela relevância que adquiriu durante os trabalhos da Constituinte e por seu papel no processo de impeachment do presidente Collor de Melo - possa ter contribuído para sua valorização aos olhos do eleitor, aumentando a predisposição deste a participar das eleições parlamentares. Mas esse novo padrão deve-se também a uma ação deliberada, por parte da Justiça Eleitoral, no sentido de reduzir as taxas de absenteísmo em eleições legislativas. Refiro-me à introdução de uma nova seqüência de escolha eleitoral nas urnas eletrônicas: a partir das eleições de 1998, os eleitores passaram a votar, primeiro, nos candidatos para as casas legislativas (sob o sistema de representação proporcional) e, depois, nos candidatos a presidente e governador (sob o sistema majoritário). Isso tornou imperativa a escolha de um candidato a deputado, e é provável que uma parcela substancial de eleitores tenha digitado o número correspondente ao seu candidato a governador ou a presidente quando a tela da urna eletrônica solicitava a escolha para deputado, repetindo-o novamente nas opções para os cargos executivos. Embora não se possa comprovar a ocorrência desse procedimento, é bem possível que o mecanismo criado pela Justiça eleitoral para diminuir os votos brancos e nulos nas eleições proporcionais tenha surtido efeito, mesmo porque causa estranheza o fato de nas eleições de 2002 a proporção de votos válidos para a Câmara de Deputados ter superado a registrada para governador e presidente da República.
Um segundo aspecto a ser considerado ao se analisar a questão partidária no Brasil, relaciona-se à capacidade do sistema de oferecer opções diferenciadas aos eleitores, ou seja, de estruturar a escolha eleitoral e de criar identidades partidárias. Isso nos leva ao exame da dinâmica da competição partidária e da inteligibilidade do sistema.
Fragmentação, inteligibilidade e volatilidade do sistema partidário
A despeito da controvérsia gerada em torno de a questão partidária no Brasil ser ou não um problema para a consolidação democrática,14 não há dúvida de que o sistema partidário atual é um dos mais fragmentados do mundo. Como indica a Tabela 4, o grau de fragmentação na Câmara dos Deputados, medido pelo índice de fragmentação (N) de Laakso e Taagepera (1979),15 foi de aproximadamente 3 em 1986, subiu para 9, em 1990, caiu para 8, em 1994, e para 7, em 1998, subindo novamente para 8,5 nas últimas eleições.


É certo que a dinâmica de três partidos, observada em 1986, refletia muito mais a sobrevivência de um jogo eleitoral bipartidário, que ganhou força no crepúsculo do regime militar, do que a emergência de um novo pluralismo partidário com condições de se consolidar. De forma que a fragmentação que se seguiu era esperada, especialmente em reação à camisa de força instaurada pelo bipartidarismo compulsório do regime militar. No entanto, passado este período inicial, poder-se-ia esperar uma reacomodação das forças políticas no sentido de tornar o sistema partidário mais enxuto. No entanto, a ligeira queda no índice de fragmentação partidária registrada entre 1990 e 1998 não se definiu como uma tendência, dado sua reversão em 2002. Assim, o sistema partidário continua tão fragmentado como no início da década de 1990. Além disso, como mostram os dados da Tabela 4, a intensa fragmentação não é um atributo apenas do sistema nacional de partidos; está também presente em vários Estados: treze dos 27 Estados possuem um número de partidos efetivos superior a cinco; em 22 deles os índices de fragmentação aumentaram significativamente entre 1990 e 2002.
A fragmentação do sistema partidário não seria um problema para o funcionamento da democracia caso não afetasse a inteligibilidade do processo eleitoral, isto é, a capacidade de o sistema produzir opções claras para os eleitores, permitindo-lhes escolher com base em seu conhecimento sobre os partidos ou sua identidade com eles. O problema é que no Brasil a intensa fragmentação partidária está acompanhada por uma pequena inteligibilidade do processo eleitoral. Em geral, um sistema partidário fragmentado tende a ter partidos de contornos mais definidos, alicerçados em algum tipo de clivagem social, regional ou política, proporcionando aos eleitores opções mais estruturadas e diferenciadas na disputa eleitoral. Isso não é o que ocorre no caso brasileiro, dado que a maioria dos partidos, como organizações distintas, não possui contornos claramente definidos. Isso não significa negar a existência de diferenças entre eles no plano ideológico, como vários estudos indicaram ao dispor os partidos num continuum esquerda-direita (Kinzo, 1989, 1993; Lamounier, 1989; Rodrigues, 1987, 2002; Figueiredo e Limongi, 1999). No entanto, trata-se mais de gradações ou variações do que propriamente diferenças estruturais.
Disso decorre a facilidade com que os candidatos eleitos migram para outro partido sem nenhum constrangimento16 - o que denota, aliás, a fragilidade dos partidos, no sentido de que não são organizações relevantes o suficiente para manter seus próprios quadros. Evidência mais forte é o fato de os partidos raramente se engajarem nas disputas eleitorais como atores distintos; apresentam-se, ao contrário, em alianças partidárias. Ou seja, os competidores do jogo eleitoral não são os partidos como unidades diferenciadas, mas candidatos e coligações formadas por diversos partidos, não raro de diferentes orientações ideológicas.
Pode-se argumentar que, em um contexto de multipartidarismo e de eleições majoritárias para os cargos executivos, é natural que os partidos formem alianças, principalmente em se tratando de eleições nacionais - como são as presidenciais - em um país com as dimensões do Brasil. Mas, as coligações são prática disseminada em todos os níveis - do nacional ao municipal. Tanto nas eleições para governo de Estado como para prefeitura municipal, todos os partidos, independentemente de sua dimensão ou linha ideológica, recorrem às coligações. Além disso, esse recurso é utilizado também nas eleições legislativas sob o sistema de representação proporcional, o qual se destina, justamente, a garantir a representação das minorias que, por sua vez, desejam se diferenciar dos grandes partidos.
A prática da coligação, evidentemente, se torna necessária em virtude da fragmentação do sistema partidário. Mas isso faz com que o sistema permaneça fragmentado, já que é permitido aos políticos e aos partidos formarem tais alianças. Em outras palavras, as estratégias eleitorais são construídas de forma a obter o melhor resultado no contexto institucional em que os políticos operam. A formação de alianças constitui, pois, a melhor estratégia tanto para os grandes partidos como para os pequenos. De um lado, ao se coligar com um grande partido que lança uma candidatura ao governo do Estado, os pequenos partidos garantem sua participação na coligação para as eleições proporcionais, aumentando suas chances de conquistar uma cadeira na Câmara dos Deputados ou nas assembléias legislativas. De outro, ao se aliar aos pequenos, os grandes partidos aumentam seus recursos eleitorais (o que inclui tempo maior de propaganda eleitoral no rádio e na televisão) e, portanto, suas chances de vencer a eleição majoritária. Em contrapartida, sua chance de eleger uma grande bancada no legislativo torna-se mais restrita, pois ao concorrerem nas eleições legislativas em uma lista de candidatos coligados (não previamente ordenados) os grandes partidos abrem espaço para os candidatos bem votados dos pequenos partidos da coligação.
Se para os políticos e os partidos esta é, sem dúvida, a estratégia mais racional, seu impacto sobre os eleitores está longe de ser positivo, uma vez que se vêem diante de uma disputa em que atores partidários não são claramente distintos, isto é, entidades que constroem alternativas eleitorais e identidades. Em outras palavras, torna-se difícil para o eleitor identificar e distinguir os partidos em disputa: são muitos os partidos, muitas as alianças eleitorais, cuja composição varia de um lugar para o outro e de uma eleição para outra. Ademais, a disputa eleitoral põe em evidência muito mais os candidatos do que os partidos. Em suma, a intensa fragmentação e a falta de nitidez do sistema partidário fazem com que os eleitores tenham dificuldade em fixar os partidos, distingui-los e, assim, conseguir criar identidades partidárias.17
Uma conseqüência visível desse processo é a volatilidade eleitoral - dimensão importante da estabilidade do sistema partidário (Pedersen, 1990; Bartolini e Mair, 1990). Quanto menor a inconstância, maior a probabilidade de as siglas partidárias desempenharem mais plenamente na arena eleitoral sua função de determinar as preferências eleitorais independentemente do apelo de algum candidato particular, de posições políticas pontuais ou de acontecimentos inesperados. A institucionalização do sistema partidário dificilmente pode ocorrer em contextos de grande volatilidade eleitoral. Seria esse o caso no Brasil?
Entre as democracias consolidadas, os níveis de volatilidade, segundo o índice de Pedersen, variam de um país para outro, mas raramente atingem as cifras elevadas do Brasil.18 Os dados apresentados por Nicolau (1998a) indicam que no período de 1982 a 1998, em média, cerca de 30% do eleitorado brasileiro mudou seu voto de um partido para outro em eleições consecutivas. Uma análise mais detalhada a esse respeito encontra-se em Braga (2003): os índices para a Câmara dos Deputados (reproduzidos na Tabela 5) foram calculados com base nos resultados eleitorais por município, e são apresentadas as médias por Estado nos três pares de eleições no período de 1990 a 2002. O exame desses dados nos revela, primeiro, que os valores são bastante elevados nas eleições ocorridas entre 1990 e 1994. De fato, o nível de instabilidade do sistema partidário alcançou seu ápice em 1990, o que era reflexo das mudanças por que passaram os partidos durante o período de elaboração dos trabalhos da Assembléia Constituinte (1987-1988) - por exemplo, a criação do PSDB a partir de uma dissidência do PMDB e a reorganização do PDS após uma fusão com dois outros partidos. Em segundo, tomando como parâmetro a média total dos valores dos Estados, verifica-se que o índice de volatilidade decresceu entre 1994 e 1998 (de 46,2 para 40,4), mas se manteve inalterado entre 1998 e 2002 (40,1). Ou seja, o índice de volatilidade estabilizou-se em um nível bastante elevado. Em terceiro, observa-se que esse índice varia consideravelmente de um Estado para outro, independentemente do tamanho de seu eleitorado,19 e, em alguns Estados, aumentou. Esse crescimento deve ter a ver com o fato de alguns partidos terem conseguido se expandir nacionalmente, mudando, assim, a dinâmica eleitoral anteriormente estabelecida em alguns Estados. A manutenção de um número bastante elevado de partidos na competição política, obriga-os a se expandir nacionalmente, expansão que ainda se encontra em processo, o que significa que a volatilidade deverá se manter elevada. Ou seja, ainda não se estabeleceu no Brasil um padrão definitivo de apoio partidário. O sistema partidário brasileiro está, portanto, distante de uma consolidação.


Considerações Finais20
Observando o período de mais de dezoito anos de experiência democrática no Brasil, pode-se afirmar que a via eleitoral e a saída constitucional se afirmaram como caminho de alternância no poder e de resolução dos impasses políticos. E a eleição presidencial de 2002 foi certamente um marco no processo de consolidação da democracia. Isso, não apenas pelo que representou a eleição de Lula para presidente da República (um líder político de esquerda, oriundo das camadas populares), como também pelo fato de ter ascendido ao poder um partido de peso na arena política que ainda não havia sido eleito para o poder executivo em âmbito nacional. Completa-se, portanto, o ciclo de consolidação democrática no Brasil ao se ultrapassar todos os possíveis obstáculos à livre e efetiva alternância no poder.21
Desse modo, podemos afirmar com segurança que eleições e democracia estão asseguradas no Brasil. O que dizer, no entanto, da temática relativa aos partidos e ao sistema partidário e sua relação com a consolidação democrática? A esse respeito, contudo, não se pode afirmar que o avanço tenha sido considerável.
O cenário partidário aqui delineado - marcado por intensa fragmentação, fragilidade partidária, baixa inteligibilidade da disputa eleitoral e elevada volatilidade eleitoral - são evidências de que, ao longo desses dezoito anos de democracia, os avanços em direção à consolidação do sistema partidário foram bastante modestos. De modo que, a despeito de as eleições do último ano terem sido um marco na consolidação da democracia, o evento democrático que delas resultou - ascensão de um novo governo, apoiado por um partido de esquerda - está longe de significar um passo decisivo rumo ao fortalecimento do sistema partidário.
Primeiro porque o resultado da disputa para os governos estaduais e para as casas legislativas reproduziu, em grande medida, o quadro anterior, caracterizado por uma elevada fragmentação de poder: nada menos que dezenove partidos conseguiram representação na Câmara (sete deles com representação superior a 5%, mas nenhum com força parlamentar superior a 18%), e oito partidos diferentes elegeram governadores de Estado. Essa situação torna imperativos a formação de um governo de coalizão bastante heterogêneo, porque formado por inúmeros partidos, e a ampliação artificial da representação partidária de forma a fortalecer uma base aliada. Não é mero acaso que o governo Lula tenha formado uma coalizão ainda mais ampla do que a do governo anterior - dez partidos fazem parte da base do governo.
Segundo porque foi reeditado, já no início do novo governo, o fenômeno de "troca-troca partidário" na direção da base aliada. Assim, parlamentares recém-eleitos por um partido migram para outro sem qualquer constrangimento. Apenas como indicativo, até outubro de 2003, 11% dos deputados encontravam-se filiados a um partido diferente daquele que os elegeu.22 Se considerarmos que apenas quatro partidos conseguiram eleger uma bancada com mais de 10% das cadeiras na Câmara, esse remanejamento tem efeito considerável na correlação de forças no Parlamento e, acima de tudo, no peso relativo dos parceiros da coalizão governamental.23
Assim, o que parecia a emergência de um novo alinhamento governo/oposição - assumindo o poder aqueles que dele estavam alijados - tornou-se uma situação sem contornos nítidos, em que partidos ligados ao governo anterior passaram a integrar a nova coalizão, e antigos adversários ideológicos passaram a compartilhar o mesmo bloco.
A despeito desses problemas no front partidário, o governo Lula construiu sua base de apoio parlamentar com sucesso, e tem conseguido, até o presente, administrá-la satisfatoriamente, garantindo sua governabilidade, o que também ocorreu na gestão de Fernando Henrique Cardoso. Ademais, o fato de os partidos políticos mostrarem-se incapazes de manter seus representantes eleitos não tem suscitado qualquer questionamento quanto a uma possível crise de representação.
Em vista desse quadro podemos questionar até que ponto o fortalecimento do sistema partidário é realmente um fator fundamental na consolidação da democracia brasileira.
Essa indagação é ainda mais pertinente se levarmos em consideração o que tem ocorrido nas democracias consolidadas. A problemática partidária nas chamadas "velhas" democracias tem sido ampla e profundamente examinada na literatura internacional.24 O intenso debate nos últimos trinta ou quarenta anos sobre as novas tendências nas atitudes e nos comportamentos políticos, que criam formas alternativas de participação, tem questionado a centralidade da instituição "partido político". Baixas taxas de mobilização e participação, filiações partidárias em declínio e avaliações negativas das instituições de representação são tendências há muito presentes nas democracias consolidadas. Não obstante a controvérsia a respeito da extensão e do significado de tais transformações, o fato é que elas indicam que os papéis desempenhados pelos partidos deixaram de ter a centralidade de outrora, ou esses papéis foram, de fato, substituídos por outros.
É necessário, então, que reflitamos nesse contexto peculiar as perspectivas da política partidária na democracia brasileira. De fato, no período de experiência democrática pós-regime militar, o Brasil tem enfrentado uma situação paradoxal, qual seja, a de consolidar instituições partidárias que, a despeito do papel fundamental que desempenharam na consolidação das democracias ocidentais, deixaram de ocupar a posição central que ocupavam no sistema político. Talvez Philippe Schmitter (2001) tenha razão quando argumenta, ao se referir à presente experiência político-partidária na América Latina, que a existência de sistemas partidários pouco consolidados não necessariamente resulta em democracias não consolidadas. Por não mais desempenharem as mesmas funções das quais resultaram sua força no passado nas "velhas" democracias, os partidos perderam a centralidade a ponto de não constituírem mais um fator fundamental para a consolidação das novas democracias. Conclui Schmitter:
[...] o que parece mais provável é que as novas democracias, como as várias antigas democracias, terão de sobreviver com muito menos agregação e intermediação que no passado. Seus partidos políticos produzirão muito menos estruturação eleitoral, identificação simbólica, governança partidária e agregação de interesses do que seus predecessores. O que isso implica para a qualidade dessas novas democracias é uma outra questão! (2001, pp. 86-87).
As implicações para a qualidade da democracia, estão, no entanto, no terreno normativo. Embora essa possa ser uma discussão pouco afeita ao debate que hoje domina a ciência política brasileira, não há por quê evitá-lo. Além disso, não se conhece, até o momento, meios alternativos de construção e consolidação de uma forma democrática de convivência política capazes de substituir os mecanismos institucionais que foram os pilares das democracias ocidentais.



NOTAS
1 Nas palavras de Schumpeter, "o método democrático é aquele arranjo institucional para se chegar a decisões políticas em que os indivíduos adquirem o poder de decidir por meio de uma luta competitiva pelo voto da população" (1976, p. 269).
2 A controvérsia entre democracia política e democracia social é bem conhecida. Essa questão foi bastante debatida durante os primeiros anos de redemocratização no Brasil (ver, em especial, Reis e O'Donnell (1988), e sempre ressurge quando se examina as experiências atuais das chamadas democracias emergentes. Ainda que não seja nossa intenção enveredar para as argumentações e as implicações dessa controvérsia, convém fazer uma observação: é certo que o conceito estrito de democracia, baseado nas regras procedimentais, deixa de considerar a questão da desigualdade social e o conseqüente acesso desigual ao chamado mercado político. Mas é verdade, também, que pensar a democracia em termos abrangentes, como querem os defensores da democracia social, destitui do conceito a propriedade de distinguir um regime democrático de um regime autoritário ou totalitário. Em função dessa característica, Sartori formulou sua definição de democracia como sendo, antes de tudo, "um sistema no qual ninguém pode escolher a si mesmo, investir-se do poder de governar e, portanto, ninguém pode arrogar para si um poder incondicional e ilimitado" (Sartori, 1987, p. 206).
3 Emprego a definição estrutural de partidos, contida no trabalho de Panebianco (1988).
4 Vale lembrar que no Brasil o voto é obrigatório.
5 No sentido de que seus direitos de cidadania não estão plenamente garantidos. Sobre os problemas de cidadania no Brasil, ver Carvalho (2001).
6 A despeito de suas posições radicais e formas de ação questionáveis, a mobilização do MST não só tem mantido o tema da reforma agrária na agenda do governo, mas também instituiu uma forma diferente de relacionamento com o Estado. Citando a excelente análise de Martins sobre o MST e a reforma agrária, o que existe de inovador nas relações entre o MST e o Estado é o fato de este não agir preventivamente para neutralizar as tensões sociais, mas agir em resposta às iniciativas e às pressões da sociedade. Martins conclui: "[esta é] uma mudança politicamente importante que inverteu o processo típico, que aqui no Brasil fez do Estado o criador da sociedade civil" (Martins, 1999, p. 121).
7 Refiro-me à accoutability vertical e não horizontal. A esse respeito ver, em especial, O'Donnell (1998).
8 Em oito Estados são mais de vinte partidos, e, em dois deles, mais de cinqüenta.
9 Discordamos, portanto, da tese defendida por Ames (1995), Mainwaring (1991) e Pereira e Rennó (2001) de que, de um modo geral, os deputados controlam determinada área mediante benefícios clientelistas, uma vez que esses autores se apóiam no pressuposto de que os parlamentares brasileiros, todos eles, seriam representantes de distritos informais, o que nem sempre é o caso.
10 A esse respeito ver, em especial, as importantes observações de Lima Jr. (1993).
11 Esse foi particularmente o caso das eleições realizadas sob o regime militar. Por exemplo, nas eleições de 1970, os percentuais de votos brancos e nulos ultrapassaram o percentual de votos no partido da oposição (cf. Kinzo, 1988).
12 Optamos por considerar como eleitorado a parcela da população maior de 18 anos, já que entre 16 e 18 anos a inscrição e o voto não são obrigatórios. Os números sobre população acima de 18 anos são estimativas para os anos de 1986, 1994, 1998 e 2002, levantadas pelo IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
13 Diferenças marcantes entre regiões e entre Estados indicam que a capacidade de os partidos mobilizarem os eleitores também varia consideravelmente de um Estado para o outro. De qualquer maneira, as taxas de participação eleitoral diminuíram neste período em todo o país.
14 A esse respeito ver, principalmente, Lamounier e Meneguello (1986); Kinzo (1993); Mainwaring (1995, 1999) e Figueiredo e Limogi (1999). Uma boa síntese deste debate encontra-se em Rodrigues (2002).
15 O número efetivo de partidos é calculado por N = 1/ (1-Âpi2 ), onde p é a proporção de votos obtidos por cada partido para a Câmara dos Deputados. Sobre o índice de fragmentação, ver também Rae (1975).
16 Sobre o fenômeno da migração partidária, ver, em especial, Melo (2000).
17 Vale salientar, porém, que há pelo menos dois dispositivos que podem, a longo prazo, ajudar os partidos a fixarem suas siglas junto ao eleitor. Referi-mo-nos, em primeiro lugar, à identificação dos partidos e de seus respectivos candidatos por meio de números usados para votar na urna eletrônica. Como no caso dos partidos os números são permanentes, estes podem fortalecer uma associação entre número e partido, a qual poderia prevalecer sobre a coligação. Em segundo, os partidos têm direito a uma hora de propaganda gratuita no rádio e na televisão para divulgar sua imagem, duas vezes por ano. Nessas ocasiões são destacados os partidos e seus líderes principais.
18 A média do índice Pederson para os países da Europa, entre 1985 e 1996, foi 11,0 (cf. Nicolau, 1998b). Sobre volatilidade eleitoral, ver, em especial, Bartolini e Mair (1990) e Mair (1997).
19 Essa variação é também grande entre diferentes grupos de municípios. De acordo com os dados de Braga (2003), curiosamente, os índices são mais elevados nas categorias de cidades média e pequena do que nas cidades grandes e capitais de Estado.
20 Parte da discussão exposta nesta sessão foi apresentada na mesa redonda "Eleições, partidos e governos no Cone Sul: Argentina, Brasil, Chile e Uruguai", do XXVII Encontro Anual da Anpocs, Caxambu, 21-25 out. 2003.
21 Isso não significa que anteriormente não tenha havido alternância no poder. Na verdade, alternância e incerteza eleitoral são traços característicos do processo de democratização no Brasil, pois tanto o primeiro como o segundo presidente eleito diretamente (Collor e Fernando Henrique Cardoso) não são provenientes de partidos que dominaram inicialmente o jogo político da Nova República, embora houvesse, de alguma forma, uma linha de continuidade - no caso de Collor, seus vínculos políticos com a oligarquia nordestina; no caso de FHC, seus vínculos políticos originários do MDB/PMDB. A diferença da eleição de 2002 foi o fato de a alternância ter se dado com um partido que até então estivera alijado totalmente do poder nacional, embora tivesse se apresentado como principal competidor em todos os embates anteriores.
22 De acordo com a distribuição das bancadas partidárias fornecida pela Câmara dos Deputados em 15/10/2003.
23 Note-se que, menos de um ano após a eleição, o PTB teve sua bancada engrossada em 100 % (de 26 passou para 53 deputados). O PL aumentou de 26 para 42 deputados; o PFL diminuiu sua bancada de 84 para 67 e o PSDB, de 71 para 51.
24 A esse respeito a bibliografia é bastante ampla. Entre os trabalhos mais importantes, destacam-se Kirchheimer (1966), Lawson e Merkl (1988), Katz e Mair (1994), Mair (1997), Wattenberg (1998), Broughton e Donovan (1999), Dalton et al. (2000) e Diamond e Gunther (2001).

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Artigo recebido em março/2003 Aprovado em junho/2003


Maria D'Alva Kinzo, doutora em ciência política pela University of Oxford, é professora associada do Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo (USP). É autora de uma série de trabalhos publicados no Brasil e no exterior sobre a questão partidária e eleitoral.
* Este artigo é uma versão modificada do trabalho "Parties and elections: Brazil's democratic experience since 1985", em Kinzo e Dunkerley (2003), que contou com o apoio do CNPq e da Fapesp.

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