BASES DO AUTORITARISMO BRASILEIRO
Simon Schwartzman
3a. edição revista e ampliada - Editora Campus, 1988 (2a. edição, 1982)
Capítulo 2
NEOPATRIMONIALISMO E A QUESTÃO DO ESTADO
1. A Questão do Estado
2. Patrimonialismo e Feudalismo
3. Neopatrimonialismo
4. Processos Políticos em Regimes Patrimoniais
5. Participação Política e Neopatrimonialismo
Notas
Uma das diferenças centrais entre as democracias ocidentais e sociedades como a brasileira, cujas instituições políticas estão sujeitas a um processo aparentemente interminável de instabilidade, é a natureza distinta do Estado e das relações deste com os demais setores da sociedade. Não se trata de diferenças de tipo cultural, nem imutáveis, mas de realidades que se originam de processos históricos bem distintos, que, por isso, levam a resultados também diferentes. O objetivo deste capítulo é discutir essas questões em nível conceitual, para aplainar o caminho à análise posterior. Nele, chegaremos à conclusão de que a análise política Contemporânea deve recuperar o conceito de patrimonialismo, que, embora utilizado por Max Weber sobretudo para se referir a sociedades tradicionais de determinado tipo, parece-nos de grande atualidade e importância. A expressão "neopatrimonialismo" talvez seja adequada para aplicar-se ao sentido atual do conceito, como veremos mais adiante.
Em um texto bastante conhecido, Reinhard Bendix(1) chama a atenção para a existência de dois enfoques principais em teoria política, formulados, pelo menos, desde Maquiavel. O primeiro e o mais antigo deles, legado pelo próprio Maquiavel, vê os fatos e os eventos políticos como funções de habilidades e virtude do líder político, o Príncipe. De uma maneira mais geral, essa tradição leva à percepção do Estado como uma unidade que organiza os desejos e aspirações da sociedade como um todo, definindo seus objetivos e atuando para sua consecução. Os governantes não devem satisfação aos governados, e é como se não existisse qualquer resistência da estrutura social ao Príncipe: as únicas limitações á sua vontade são seus próprios caprichos e juízo. Naturalmente, essa é uma concepção extremada, que tem o Estado absolutista como referência empírica implícita.
A outra tradição teórica provém de Rousseau. Em sua concepção, o Estado atua por delegação do povo, segundo um contrato social explícito e bem-delimitado. A idéia de um contrato social possui, historicamente, um significado ideológico e normativo, já que se originou dentro de um contexto de luta contra o absolutismo. Mas tem, também; o valor sociológico de constituir uma proposição empírica relativa à maneira pela qual a política é conduzida, quando os grupos sociais são fortes e o governo fraco. A noção contratualista do Estado equivale a uma revolução coperniana do pensamento político, causando uma mudança de perspectiva que levou, muitas vezes, à própria negação do Estado como uma variável autônoma, digna da atenção do analista político. No extremo, ela tende a considerar o Estado como um simples locus sem textura própria, através do qual grupos ou classes dominantes exercem sua vontade.
A visão contratualista do Estado foi parte das ideologias políticas liberais que surgiram com a revolução burguesa e ganhou maior aceitação justamente nos países em que a revolução burguesa mais se aprofundou. E assim que, como observava J. P. Nettl, a teoria política anglo-saxônica tende a ser bastante "desestatizada", ou seja, o processo político é entendido como um jogo de interesses no qual o sistema de poder político não passa de um instrumento dócil na mão dos interesses dominantes que se articulam, essencialmente, na esfera da atividade econômica, ou seja, no mercado. Para ele,
a relativa "desestatização" da ciência social norte-americana coincide com a relativa "desestatização" dos Estados Unidos no longo período durante o qual a sociedade igualitária e pluralista, prevista com muita sensibilidade por de Tocqueville, estava se tornando realidade em um vasto continente. Basta ler Lipset ou Mitchell para que se possa verificar que um auto-exame sócio-político americano simplesmente não dá lugar a qualquer conceito válido de Estado.(2)
Como, no entanto, o Estado de hoje não é a mesma coisa do que o Estado do século XVIII, da mesma forma que o Estado brasileiro é profundamente distinto do Estado francês, ou soviético, torna-se necessário deixar de lado essa tradição do pensamento liberal e partir para uma perspectiva que tome em conta essas variações. Nessa nova perspectiva, o Estado não aparece apenas como um conceito referente à integração e soberania do povo de um determinado país em cujo caso a noção de diferentes níveis ou "graus de estatismo" não teria sentido -, mas, ao contrário, diz respeito a uma instituição específica dentro de um país, que não apenas executa funções de manutenção de fronteiras e de soberania, mas pode ser menor ou maior, mais forte ou mais fraca, independente ou controlada por outros grupos e instituições sociais. Em outras palavras, há a mudança de uma perspectiva funcional para uma perspectiva mais estrutural, isto é, o Estado é analisado como uma instituição dotada de estrutura e processo que lhe são próprios. Na tradição hegeliana e marxista, Estado e Sociedade são tomados como entidades distintas e freqüentemente contraditórias.(3) Hegel distingue a sociedade civil, que é o estado da necessidade, do Estado, que representa a vontade geral, a unidade de vida política. De maneira mais específica, para Hegel, a sociedade civil é o fenômeno do Estado, e o Estado a idéia da sociedade. Esta não é uma realidade imutável, mas o resultado de um longo processo histórico que se teria iniciado a partir de uma indiferenciação entre as duas esferas na Cidade Clássica grega e culminado no Estado prussiano sob o qual vivia Hegel. Nesse Estado, a Idéia se apresenta como o Soberano e a Constituição, sendo a mediação entre a Idéia e a sociedade exercida pelas várias instituições intermediárias, tais como a opinião pública, a representação de grupos civis no Estado, a burocracia etc.(4)
Para Hegel, portanto, o problema da conciliação entre o público e o privado, da liberdade individual e da unidade da vontade geral, já estava resolvido. Para Marx, no entanto, esse é um ponto central das contradições sociais e deveria ser resolvido pela ação revolucionária.
A primeira crítica de Marx à concepção hegeliana é a relação de dependência que Hegel estabelece entre a Sociedade Civil e o Estado. Para Marx, é a sociedade civil que é a realidade essencial, sendo o Estado somente seu fenômeno, sua aparência, porque é na sociedade civil que o homem trabalha e vive sua vida real. Dessa forma a concepção hegeliana, até então "de cabeça para baixo", é colocada sobre seus pés, e a análise das conexões reais entre o Estado e a Sociedade Civil leva à conclusão de que, na sociedade capitalista, o Estado é tão-somente o instrumento de dominação da burguesia.
Antes de chegar a esse ponto, Marx desenvolve a crítica das mediações que, segundo Hegel, faziam a ponte entre o Estado e a Sociedade Civil. Para Hegel, a burocracia era a alma do Estado, e as atividades individualizadas dos servidores públicos tinham o sentido de uma função universal. Para Marx, no entanto, os burocratas terminavam por fazer dessa função universal seu negócio particular. Para Hegel, um pressuposto básico para essa burocracia era a organização da sociedade civil em corporações autônomas. A escolha das autoridades e dos servidores públicos seria feita, assim, por um processo de escolha mista, iniciada pelos cidadãos e aprovada pelo Soberano. No dizer de Marx, no entanto, esse tipo de relacionamento entre sociedade civil e o Estado não levaria senão á criação de um outro tipo de corporação privada, a própria burocracia:
As corporações são o materialismo da burocracia, e a burocracia é o espiritualismo das corporações. A corporação é a burocracia da sociedade civil; a burocracia é a corporação do Estado... Quando a burocracia é um novo princípio, quando o interesse universal do Estado começa a tornar-se algo 'à parte' e, conseqüentemente um interesse 'efetivo', a burocracia entra em conflito com as corporações da mesma forma que qualquer conseqüência entra em conflito com seus pressupostos.
E mais adiante:
A burocracia se apropria da essência do Estado, da essência espiritual da sociedade, como sua propriedade privada. O espírito universal da burocracia é seu segredo, o mistério mantido dentro da própria burocracia pela hierarquia e mantido desde o exterior pelas suas características de corporação fechada. O espírito aberto e o sentimento de patriotismo são assim, para a burocracia, a traição a seu mistério. Dessa forma, seu conhecimento é fundado no princípio de autoridade, e seu sentimento é a deificação dessa autoridade. Mas, dentro da burocracia, esse espiritualismo se transforma em baixo materialismo, o materialismo da obediência passiva, do mecanismo da atividade formal fixa, da fé na autoridade, dos princípios, idéias e tradições rígidas. Para o burocrata, individualmente, os propósitos gerais do Estado se transformam em seu propósito particular de buscar posições cada vez mais altas e fazer carreira.(5)
Esse conceito de uma burocracia com interesses privados é compatível, naturalmente, com a concepção do Estado como uma arma política de uma determinada classe social a ser explicitada posteriormente por Marx; mas a preocupação com os aspectos corporativos do Estado e suas implicações leva a um tipo de análise política muito distinta daquela que se concentra nos aspectos funcionais desse Estado no processo de luta de classes. Marx parece ter evoluído da primeira para a segunda linha de preocupações entre a obra de juventude e a de maturidade. Segundo ainda J. P. Nettl,
Marx perdeu parcialmente o interesse no problema do Estado, quando se transportou intelectual e fisicamente da Europa para a Inglaterra e quando, ao escrever Das Kapital, se concentrou muito mais na análise "inglesa" das forças econômicas e conseqüentes relações de classes do que nos problemas de consciência e revolução ideológicas numa Europa dominada pelo Estado.(6)
O que é mais importante em tudo isto é que não se trata simplesmente de duas maneiras distintas de entender a questão do Estado, mas de duas maneiras historicamente diferentes de organização do 'Estado. O próprio Maquiavel chamava a atenção para a existência de dois tipos de governo, um exercido pelo "Príncipe e seus súditos" e o outro pelo "Príncipe e pelos barões".(7) Enquanto no primeiro tipo o Príncipe é a única fonte de poder, no último há direitos de influência política obtidos por hereditariedade e que não dependem das graças do Príncipe. Este segundo tipo de poder político caracteriza o estado de equilíbrio entre o poder central e o que mais recentemente seria denominado a "sociedade civil", cada qual com alguma autonomia de decisões e iniciativa, e com cada um tentando limitar e dirigir o comportamento do outro. O fato de que os "barões" constituam simplesmente um pequeno grupo de aristocratas é teoricamente menos importante do que a noção de que suas fontes de poder não provêm do Príncipe.
Uma vez estabelecida, essa dualidade de fontes de poder se expandirá e se diferenciará em várias direções. O importante aqui é a idéia de que essa não é uma simples questão de diferenciação funcional, na qual o Estado executa as funções políticas de autoridade e dominação vertical, enquanto os "barões" detêm as funções horizontais de solidariedade e de agregação e articulação de interesses. Na realidade, o que acontece é que a agregação e articulação de interesses particulares são levadas a efeito dentro das estruturas de autoridade, ao mesmo tempo que os sistemas de autoridade se desenvolvem no setor "privado" da sociedade e se estendem em direção ao controle do Estado. O equilíbrio real entre essas duas tendências varia e deve ser determinado historicamente. Aqui, é fundamental a noção de que as características de uma determinada estrutura estatal não podem ser completamente deduzidas das características de sua "sociedade civil" (ou, em outros termos, sua estrutura de classe), da mesma forma que uma sociedade não pode ser completamente entendida a partir das características formais de sua organização governamental, ou de sua "idéia".
2. Patrimonialismo e Feudalismo
O termo "patrimonialismo" - um conceito fundamental na sociologia de Max Weber - é usado para se referir a formas de dominação política em que não existem divisões nítidas entre as esferas de atividade pública e privada. Marx, embora não fale explicitamente de patrimonialismo, discute o conceito de "modo de produção asiático", que tem com ele um parentesco bastante próximo. O modo de produção asiático, tal como aparece nos Gründisse, se aplica a algumas das formas pré-capitalistas de organização econômica, que se caracterizam pela inexistência parcial ou total de propriedade privada ou, pelo menos, pela existência de um setor público predominante na economia:
Sendo o verdadeiro proprietário e a verdadeira condição da propriedade coletiva, a unidade pode, por si mesma, parecer distinta e acima da multidão de comunidades particulares: portanto, o indivíduo, de fato, não é proprietário.(8)
Marx distingue dois sub-tipos dessas formas pré-capitalistas. Um deles geralmente se baseia na organização de economias rurais em grande escala, comumente por meio de sistemas de irrigação nacionalmente integrados,(9) enquanto o outro se desenvolve mais fundamentado em centros urbanos, onde "a guerra é, pois, a grande tarefa coletiva, o grande trabalho comum, exigido seja para se assegurar as condições materiais de existência, seja para defender e perpetuar a ocupação".(10)
Não há necessidade de nos envolvermos aqui no debate, ainda aberto, que gira em torno do conceito de "asiatismo".(11) Basta ter-se em mente que esse tipo de organização econômica e política não se ajusta ao modelo evolutivo que vai da escravatura á servidão, passando pelo trabalho assalariado e pelo capitalismo, modelo ao qual pertence o conceito de política de grupos de interesse e que está mais ou menos implícito nas teorias de desenvolvimento social do "Estado desestatizado".(12) De fato, os Estados ocidentais que atingiram altos níveis de desenvolvimento durante este século seguiram mais ou menos esse padrão, e há uma grande correlação entre um sistema descentralizado e de características feudais do passado e o grande desenvolvimento econômico deste século. As "sociedades hidráulicas", os antigos impérios burocráticos e centralizados estavam muito acima da Europa medieval segundo quase todos padrões de desenvolvimento, mas é como se eles não tivessem podido se adaptar à moderna sociedade industrial. Enquanto isto, países com passado feudal (sendo o Japão o único país asiático que está mais próximo disso) foram muito mais capazes de adotar formas modernas e eficientes de organização. Portanto, e contrariamente ao que é algumas vezes sustentado, o feudalismo não parece ter constituído historicamente um fator de subdesenvolvimento. Ao contrário; sua ausência e o predomínio no passado de um Estado burocratizado e excessivamente grande é que parece terem sido determinantes do atraso relativo de muitos países no presente.(13)
Para Max Weber, patrimonialismo era um tipo de dominação tradicional, e isto conduz muitas vezes aqueles que tratam de aplicá-lo a sociedades contemporâneas diretamente aos conceitos de sociedades "modernas" ou sociedades "tradicionais". A tese aqui, no entanto, é que os elementos "tradicionais" não são os mais centrais no conceito weberiano. Vejamos, passo a passo, como seu raciocínio se desenvolve:
As raízes da dominação patriarcal se desenvolvem a partir da autoridade do senhor sobre a unidade familiar. Esta autoridade pessoal comparte com a dominação burocrática, que é feita de forma impessoal, sua estabilidade, seu caráter rotineiro e "de todos os dias". Mais ainda, ambas em última análise encontram seu apoio interno na aceitação de suas normas por parte dos súditos. Mas sob a dominação burocrática essas normas são estabelecidas racionalmente, referem-se a um sentido abstrato de legalidade e pressupõem um treinamento técnico dos que as manejam; na dominação patriarcal, as normas derivam da tradição, na crença na inviolabilidade daquilo que tem existido desde tempos imemoriais.(14)
Essa é, então, a distinção mais geral entre formas políticas tradicionais e modernas. Mais adiante, ele se refere a estruturas políticas patrimoniais:
falaremos de Estado patrimonial quando o príncipe organiza seu poder político sobre áreas extra-patrimoniais e súditos políticos - poder que não é discricionário nem mantido pela coerção física - exatamente como exerce seu poder patriarcal. A maioria de todos os grandes impérios continentais teve forte caráter patrimonial até o início c mesmo depois dos tempos modernos.(15)
Como sempre, Weber dá uma definição ideal-típica, quando se preocupa com a legitimidade da dominação patrimonial. O que importa aqui, no entanto, é a caracterização desse tipo específico e tão difundido de organização política, e que contrasta tão fortemente com a outra variante conhecida de dominação tradicional, o feudalismo. Para Weber,
a estrutura das relações feudais pode ser contrastada com a ampla gama de discricionaridade e correspondente instabilidade das posições de poder sob o regime de puro patrimonialismo. O feudalismo [ocidental] [Lehensfeudalitat] é um caso marginal de patrimonialismo que tende para relações estereotipadas e fixas entre senhores e vassalos. Da mesma forma que a unidade doméstica e seu comunismo patriarcal se transformam, na época da burguesia capitalista, em empresa associada baseada em contratos e direitos individuais específicos, assim também as grandes propriedades patrimoniais tendem a conduzir aos vínculos igualmente contratuais das relações feudais na idade da Cavalaria Militar.(16)
Uma diferença fundamental entre patrimonialismo e feudalismo, portanto, é a maior concentração de poder discricionário combinado com maior instabilidade nos sistemas patrimoniais. Além disso, existe outra diferença importante, que tem a ver com a forma pela qual esse poder é exercido:
Quando existe uma associação de "estamentos" [nos sistemas feudais], o senhor governa com a aluda de uma "aristocracia" autônoma e conseqüentemente comparte sua administração com ela; o senhor que administra de forma pessoal [no sistema patrimonial] é ajudado seja por pessoas de sua unidade familiar, seja por plebeus. Eles formam um estrato social sem propriedades e que não tem honra social por mérito próprio; materialmente, são totalmente dependentes do senhor, e não têm nenhuma forma própria de poder competitivo. Todas as formas de dominação patriarcal e patrimonial, de sultanismo despótico, e os estados burocráticos pertencem a esse último tipo. O estado burocrático é particularmente importante: em seu desenvolvimento mais racional, ele é característico, precisamente, do estado moderno(17)
É precisamente neste sentido que os estados modernos que se formaram à margem da revolução burguesa podem ser considerados "patrimoniais". Este patrimonialismo moderno, ou "neopatrimonialismo", não é simplesmente uma forma de sobrevivência de estruturas tradicionais em sociedades contemporâneas, mas uma forma bastante atual de dominação política por um "estrato social sem propriedades e que não tem honra social por mérito próprio", ou seja, pela burocracia e a chamada "classe política".(18)
A linha de continuidade que Weber estabelece entre dominação patrimonial tradicional e dominação burocrática (que o leva a falar, muitas vezes, em "patrimonialismo burocrático") deve ser vista em contraste com a continuidade que parece existir entre feudalismo e dominação racional-legal, que surge historicamente associada à emergência do capitalismo. O que as duas primeiras têm em comum é que em ambas o poder central é absoluto e incontestável, ainda que organizado, sustentado e legitimado por sistemas completamente diferentes de normas e valores. Os dois últimos são similares de forma oposta: são ambos exemplos de relações contratuais estabelecidas entre unidades relativamente autônomas.
Visto de outra perspectiva, o que patrimonialismo e feudalismo têm em comum, por um lado, e neopatrimonialismo e dominação racional-legal por outro, é o aspecto "tradicional" dos primeiros e "moderno" dos segundos. É importante lembrar aqui o conceito weberiano de tradição, ou seja, "a crença na rotina de todos os dias como forma inviolável de conduta".(19) No outro extremo, os sistemas modernos seriam aqueles cujas normas seriam "baseadas na validade de um estatuto legal e na 'competência' funcional baseada em regras criadas racionalmente". Estamos, em resumo, diante de quatro tipos de dominação política definidos através de duas dimensões, como pode ser visto no quadro 5:
| Quadro 5. Tipologia de dominação política em Weber | |||
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| Relação de poder | |
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| absoluta | contratual |
| Sistema normativo | Tradicional | patrimonialismo | feudalismo |
| Moderno | patrimonialismo burocrático (neopatrimonialismo) | dominação racional-legal | |
A distinção que o quadro 5 estabelece entre dois tipos básicos de dominação política moderna não é feita por Weber, mas parece resultar de uma análise aprofundada de seus conceitos. O importante, aqui, é pensar se realmente se trata de dois tipos tão distintos. Afinal, para Weber, a burocracia era uma característica essencial das formas modernas de dominação política. Mas é a questão da ausência ou presença de um contrato que parece fundamental, contrato este que tem a ver com o processo histórico de formação dos sistemas políticos ocidentais modernos. Vejamos como Weber descreve este processo:
Assim como os italianos, e depois deles os ingleses, desenvolveram de maneira magistral as formas capitalistas modernas de organização econômica, também os bizantinos, e depois os italianos, seguidos pelos estados territoriais da época do absolutismo, e, superando a todos, os alemães aperfeiçoaram a organização burocrática, racional, funcional e especializada de todas as formas de dominação, da fábrica ao exército, à administração pública. Ate agora os alemães só foram superados nas técnicas de organização partidária, especialmente pelos americanos.(20)
Este trecho mostra que Weber compartia, de certa forma, a noção de que a Inglaterra tinha um Estado menos preeminente do que a Alemanha, ou seja, era mais "desestatizada". Mas, apesar das diferenças, todos os países referidos acima são países que se modernizaram através da introdução do capitalismo e do desenvolvimento de formas políticas da democracia de massas e liberal. A criação de formas de dominação "burocrática, racional funcional e especializada" não foi, para Weber, o simples resultado de um processo de desenvolvimento da ciência administrativa, mas teve uma dinâmica claramente política:
A organização burocrática geralmente chega ao poder através de uma diminuição das diferenças sociais e econômicas... A burocracia inevitavelmente acompanha a democracia de massas moderna, em contraste com o auto-governo de pequenas unidades homogêneas. Isto é um resultado de seu princípio característico: a regularidade abstrata do exercício da autoridade, que é um resultado da demanda por "igualdade ante a lei" no sentido pessoal e funcional e, conseqüentemente, do horror ao "privilégio", e da rejeição, por princípio, das decisões tomadas de forma casuística.(21)
Em síntese, pareceria que as formas modernas de dominação burocrática teriam surgido como resultado de duas forças conflitivas: a centralização crescente do poder e o aumento crescente da participação política nas modernas sociedades de massa. E assim que, "na Europa Ocidental, o poder patrimonial eventualmente promoveu a racionalidade formal da lei c da administração, o que se choca com a tendência natural dos governos patrimoniais de promoverem justiça substantiva e baseada no favoritismo pessoal" (Bendix). Isto é explicado como conseqüência, entre outras coisas, da necessidade de os governos centrais refrearem as pretensões de poder de seus vassalos e funcionários graduados o que favorecia a aliança entre os governos absolutistas e a burguesia ascendente. É' neste sentido que a dominação politica racional-legal é filha do casamento entre o patrimonialismo dos regimes absolutistas e a burguesia emergente: é uma forma de dominação de base contratual, bastante eficiente e adequada ás necessidades do capitalismo moderno.
Mas que ocorreria nos países onde não existiu uma burguesia ascendente com a mesma força e importância que a burguesia da Europa Ocidental? Continuariam "tradicionais"? Ou teriam desenvolvido uma forma própria de dominação moderna e racional, mas sem o componente contratual? Esta questão só pode ser entendida se tomamos em conta a distinção fundamental que Weber faz entre a racionalidade formal e a racionalidade substancial ou substantiva. Racionalidade formal é o mesmo que racionalidade legal, ou seja, uma série de normas explícitas de comportamento, ou "leis", que definem o que deve ou não ser feito pelo administrador em todas as circunstâncias. Em um sentido mais amplo, estas regras têm em vista implementar o contrato que limita o poder arbitrário de governantes e administradores: "a igualdade perante a lei e a demanda de garantias legais contra a arbitrariedade exige uma 'objetividade' formal e racional da administração, por oposição à discricionaridade pessoal que derivava de maneira livre e não regulada da 'graça' na dominação patrimonial antiga."(22)
Assim, da mesma maneira que a racionalidade formal se opõe à discricionaridade pessoal, característica do patrimonialismo antigo, ela também se opõe à racionalidade substantiva, que tende a maximizar um conjunto determinado de objetivos independentemente de regras e regulamentos formais. Weber relaciona o surgimento da demanda por este tipo de racionalidade substantiva nas sociedades modernas à emergência da opinião pública e seus instrumentos, e, de maneira mais específica, á democracia de tipo plebiscitário, tão temida por Alexis de Tocqueville.(23) Segundo esta perspectiva, a emergência de massas despossuídas e politicamente ativas colocaria em risco os sistemas políticos baseados em um conjunto de normas estritas e consensuais, que restringissem a ação dos governantes aos termos do pacto político que os legitima. Mas existe, além deste, um outro determinante da racionalidade substantiva, também apontado por Weber: é a "Razão de Estado", tal como é definida pelos detentores do poder. A combinação entre governos centrais comandados por suas "Razões de Estado" e massas passivas, destituídas e mobilizáveis é a receita mais acabada para os regimes patrimoniais burocráticos modernos. A mobilização destas massas dentro de um mesmo contexto de poder irrestrito é o caldo de cultura do que, depois de Weber, entraria para a história com o nome de fascismo.
Na realidade, Weber compartia da preocupação clássica de De Tocqueville a respeito das possibilidades totalitárias das sociedades de massa e burocratização universal. Ele concebia a possibilidade de emergirem sociedades modernas nas quais o contrato social, definido como "leis de atribuição de direitos", deixasse de existir. Nesta situação, como descreve Bendix, todo o corpo de normas consiste exclusivamente em "regulamentos" (...) Todos os interesses privados que recebem proteção (...) o fazem como simples conseqüência da efetividade destes regulamentos (...) todas as formas jurídicas terminam absorvidas pela "administração", e se transformam em parte e parcela do "governo".(24)
Assim como a dominação racional-legal pode degenerar em totalitarismo burocrático, é possível para este tipo de burocracia subsistir somente com 'seu componente racional, mas sem seu componente legal. Este é, em uma palavra, o elo teórico que faltava para a compreensão adequada dos sistemas políticos neopatrimoniais: a existência de uma racionalidade de tipo exclusivamente "técnico", onde o papel do contrato social e da legalidade jurídica seja mínimo ou inexistente. A importância deste conceito para o estudo e o entendimento de sistemas políticos atuais que não os das democracias ocidentais é óbvia.
4. Processos Políticos
Já deve estar suficientemente claro, a esta altura, que as diferenças entre feudalismo, patrimonialismo e outras formas de dominação não são conseqüências de diferentes "culturas políticas", ou valores desta ou daquela natureza. Na realidade, a persistência de um sistema patrimonial ou de elementos patrimoniais em um sistema político moderno tem pouco a ver com "cultura", e muito com o sucesso ou fracasso do líder político em manter seu poder absoluto, em contraste com a capacidade de arregimentar forças próprias por parte dos subordinados. Esta situação, que depende em boa parte dos recursos de poder à disposição do centro de poder e de seus súditos, é descrita com muita propriedade por Richard M. Morse, que já em 1961 utilizava o conceito de patrimonialismo para melhor entender a realidade política latino-americana:
O líder patrimonial está sempre alerta e preocupado em limitar o crescimento de uma aristocracia rural dotada de privilégios hereditários Ele concede benefícios ou prebendas, como remuneração por serviços, a renda proporcionada pelos benefícios é um atributo do cargo, não do incumbente como pessoa. Maneiras características de manter intata a autoridade do líder incluem: limites na duração dos cargos reais, proibição de que funcionários adquiram laços familiares e econômicos em suas jurisdições, uso de inspetores e espiões para supervisar todos os níveis da administração, definição imprecisa de divisões funcionais e territoriais da administração, de tal forma que as jurisdições sejam competitivas e supervisionadas mutuamente. A autoridade do líder é orientada pela tradição, mas lhe permite reivindicar o direito ao poder pessoal total.(25)
Há algumas características do patrimonialismo que levam, mais ou menos diretamente, a divisões políticas, passíveis de surgir nos Estados que apresentam este tipo de dominação.
Em primeiro lugar, Estados patrimoniais tendem a se desenvolver como civilizações urbanas. Tais centros urbanos podem ser tanto a capital do império como uma cidade-Estado, com interesses comerciais e militares fora de suas fronteiras. De maneira característica, esses centros tendem a possuir uma considerável população flutuante e uma aristocracia que precisa estar lotada em qualquer dos escalões da burocracia governamental. O primeiro problema político do Estado patrimonial é, pois, o de manter as massas urbanas satisfeitas e dar à aristocracia urbana acesso a posições governamentais.
Em segundo lugar, há uma clássica tensão entre o governante e seus prepostos:
Todos os Estados patrimoniais do passado encerravam um padrão de descentralização determinado pela luta pelo poder entre o governante, seus servidores e prepostos.(26)
À medida que cresce o domínio patrimonial, também cresce a necessidade de se delegar poderes e autoridade, ao mesmo tempo que se reduz a factibilidade do controle central. Além disso, os mantenedores da delegação patrimonial tendem a receber seus postos como prebendas políticas e a usá-los como propriedade particular. Quando o Estado patrimonial se baseia na conquista e na ocupação militares, tal padrão leva ao desenvolvimento de corporações militares particulares ou pretorianas, as quais guardam mais lealdade aos seus próprios capitães do que ao governante. Quando o Estado patrimonial se baseia na agricultura, ocorre uma atomização regional, como o surgimento de sátrapas semi-autônomos.
Terceiro, há um padrão de beligerância contínua entre o Estado patrimonial e outros Estados vizinhos. É razoável supor-se que, de fato, a ocupação militar e a exploração direta sejam apenas casos extremos da expansão patrimonial militar. A história dos antigos impérios, inclusive do Império Romano, mostra um nítido padrão de expansão que inclui, em primeiro lugar, a ocupação militar, o saque e a escravização de parte da população local. Mais tarde, porém, ocorre o estabelecimento de um tipo de federação entre conquistadores e conquistados, muito freqüentemente com a manutenção das classes dominantes locais em suas posições. A conveniência desse arranjo é óbvia, pois a manutenção da estrutura econômica e política local assegura o fluxo contínuo de receitas em direção ao Estado patrimonial, através de tributos e impostos de todos os tipos, que não podem ser mantidos em conquistas predatórias. No entanto, a manutenção desse tipo de autonomia local significa também que algum poder permanece fora do Estado central e que tensões e conflitos podem ocorrer.
Uma situação não totalmente diferente se dá quando algumas formas de atividade autônoma surgem dentro de um domínio patrimonial, com consentimento ou intenção do governante ou sem eles. Neste caso, um padrão seria o surgimento de uma indústria ou agricultura voltada para o mercado externo, que pague pesados impostos ao Estado. O Estado estimula a sua atividade, ao mesmo tempo que funciona como um parasita, limitando e, eventualmente, aniquilando a atividade autônoma. Toda iniciativa provém do setor privado, com o Estado assumindo um papel quase que puramente fiscal. Esta situação é diferente daquela de um Estado patrimonial em uma sociedade do tipo "hidráulico", onde o governo desempenha um papel ativo na organização e administração da economia.
Parece razoavelmente claro, em vista da discussão precedente, que o patrimonialismo do tipo europeu ocidental, no período dos regimes absolutistas, era bastante diferente das outras versões. A principal diferença consiste no fato de que o patrimonialismo europeu ocidental se apoiava no surgimento da burguesia, no final do processo, o sistema de dominação legal, herdeiro dos regimes absolutistas, era fortemente contratual e bem apropriado ao capitalismo moderno. Seria, certamente, possível explicar as diferenças entre as sociedades caracterizadas como "estatizadas" ou "desestatizadas" através do equilíbrio variável entre a burguesia e os poderes patrimonialísticos, na luta contra os remanescentes da sociedade feudal e corporativista. É digno de nota o fato de que o próprio Weber parece não ter entrado em pormenores acerca das diferenças estruturais que poderiam explicar as variações da racionalidade e autoridade legais entre os países anglo-saxônicos e os da Europa Continental. Contudo, tais diferenças são mínimas, quando comparadas com os Estados que passaram de um sistema patrimonialístico original a um moderno Estado centralizado, sem o concurso de uma revolução "burguesa". Esses Estados são, é certo, capazes de se modernizar e racionalizar sua burocracia, mas sua base de poder e seus sistemas políticos serão, necessariamente, bem diferentes dos das democracias ocidentais. E eles são, naturalmente, a maioria dos países não-ocidentais de hoje em dia.
5. Participação Política e Neopatrimonialismo
Pensar em Estados modernos como possuindo forte componente neopatrimonial leva a reexaminar a questão da participação política nestes Estados. Nas sociedades tradicionais, a participação política estava limitada aos nobres, aos cavaleiros, ou "homens de bem". Nas sociedades modernas, a participação é estendida a todos, mas sua forma e intensidade variam, desde o eleitor bem-comportado que comparece voluntariamente às eleições até o militante que joga sua vida em manifestações de rua.
Aqui, novamente, Max Weber pode ser útil, com sua distinção clássica entre situações de classe e situações de status. O termo "classe" é utilizado para se referir a pessoas que compartem "a mesma oportunidade típica de acesso a bens de consumo, condições externas de vida e experiências de vida pessoais", em função de seu poder econômico. Uma "situação de classe" é, neste sentido, em última análise uma "situação de mercado". O sentido de "status" é melhor entendido em contraposição ao de classe:
Em contraste com a "situação de classe", determinada de forma puramente econômica, designamos como "situação de status" todos os componentes típicos do destino e da vida dos homens que é determinado por uma avaliação social específica, positiva ou negativa de honra... A estratificação por status ocorre de mãos dadas com a monopolização de oportunidades e bens materiais e ideais.(27)
A participação política pode estar relacionada tanto com situações de classe como com situações de status. A revolução política burguesa foi, em sua época, um movimento que visava quebrar os monopólios de bens e oportunidades baseados em privilégios de status, e colocar em seu lugar um sistema de estratificação baseado em critérios estritos de mercado.(28) Não é de se admirar, por isso, que a teoria política derivada da experiência da revolução burguesa entenda todas as formas de participação política como uma extensão das disputas entre diversas classes sociais pelo controle das oportunidades do mercado. Esta política de representação de interesses, no entanto, é somente um lado da moeda. Ao mesmo tempo em que a burguesia tratava de expandir ao máximo o alcance do mercado, eliminando os privilégios tanto da antiga aristocracia quanto os direitos e as garantias mínimas dos setores menos privilegiados da sociedade, uma reação contrária se estabelecia; a sociedade voltava a se organizar em grupos profissionais, sindicatos, corporações burocráticas de vários tipos, e cada qual tratava de estabelecer seus direitos e privilégios de forma a torná-los imunes às oscilações do mercado.(29)
Em geral, é possível afirmar que posições de privilégio, uma vez adquiridas, tendem a se subtrair do mercado e a se transformar em monopólios adscritos e imunes ao mercado; enquanto que existe sempre a tendência, por parte de grupos em ascendência social, a retirar posições menos privilegiadas do sistema de status e colocá-las no mercado. A tendência de quem está em posição inferior é a de ampliar o escopo do conflito político, trazer mais atores à arena, e alterar as relações de poder. Os de posição privilegiada, ao contrário, tendem a monopolizar a participação e as regras do jogo político aos que já participavam anteriormente. Este conflito pela abertura ou fechamento da arena política tem a ver tanto com a qualidade funcional dos participantes quanto com seu número. Em situações extremas de mercado, os temas políticos nunca são restritos a grupos funcionais ou profissionais especializados, mas tendem a ser discutidos e avaliados por toda a sociedade; a política é feita em termos territoriais; temas específicos São traduzidos em questões políticas amplas; e cada setor, grupo ou classe social se apodera dos recursos disputados na arena política segundo sua capacidade de mobilização econômica e política. No outro extremo, prevalece o monopólio; as posições de poder são estabelecidas de forma tal que existe pouco espaço para disputas, que, quando ocorrem, tendem a ser circunscritas e privatizadas por grupos funcionais e especializados. Trata-se, em síntese, da forma corporativa típica de participação e organização política. O termo "corporativismo" tem sido usado na literatura para se referir a esta forma de organização estamental da sociedade, e fez parte durante várias décadas das propostas políticas dos regimes autoritários, principalmente aqueles de inspiração católica conservadora. Não há dúvida, no entanto, que é necessário distinguir os sistemas corporativos de tipo autoritário, baseados no ordenamento hierárquico da sociedade por um Estado forte, daquelas formas de corporativismo resultantes da reorganização de setores importantes da sociedade, após os efeitos devastadores da revolução burguesa. No primeiro caso, estamos diante de um Estado forte, com componentes neopatrimoniais bastante claros, e que é capaz de impor sua vontade e seu ordenamento à sociedade civil. No segundo, estamos diante de uma sociedade que se organiza a partir de situações de mercado, e estabelece limites e parâmetros claros à ação do Estado.(30)
No caso brasileiro, a coexistência de um Estado com fortes características neopatrimoniais levou, no passado, à tentativa de organização da sociedade em termos corporativos tradicionais, criando uma estrutura legal de enquadramento e representação de classes que perdura até hoje. Ao mesmo tempo, no entanto, o mercado se expandia, a sociedade se tornava mais complexa, e formas autônomas de organização e participação política eram criadas. O termo "cooptação política", utilizado neste livro, busca captar o tipo de relacionamento entre estes dois sistemas de participação, ou seja, o processo pelo qual o Estado tratava, e ainda trata, de submeter a sua tutela formas autônomas de participação. Uma parte importante do sistema de cooptação criado a partir do regime Vargas foi o Ministério do Trabalho e o sistema previdenciário, mais tarde transformados em capital político do Partido Trabalhista Brasileiro. Era um sistema de tipo corporativo, na medida em que ligava todo um setor da sociedade ao Estado e tratava de proporcionar direitos sociais e econômicos especiais a seus participantes - aposentadoria, salário mínimo, assistência médica etc. - fora do mercado. Era um sistema controlado de cima, e com relativamente pouca participação nas bases, mas utilizado com bastante eficácia nas disputas eleitorais no mercado político aberto para garantir a continuidade dos detentores do poder. Os sistemas de cooptação ocupam um lugar intermediário entre os sistemas corporativos e a política aberta de grupos de interesse. Quando são efetivos, tendem a reduzir o conflito político pela limitação de seu escopo, ao estabelecer monopólios irredutíveis de privilégios. Eles criam, ao mesmo tempo, estruturas de participação política débeis, sem consistência interna e capacidade organizacional própria.
Quando a cooptação predomina, a política tende a girar em torno do Estado e de sua figura central. Richard Morse descreve esta situação com muita clareza, quando afirma que "os povos latino-americanos parecem preferir alienar, e na-o delegar, poderes a seus líderes escolhidos ou aceitos. (...) A sociedade é percebida na América Latina como composta de partes que se relacionam através de um centro patrimonial e simbólico, antes que diretamente umas às outras".(31)
Antes que alguém volte a pensar que se trata de uma característica da cultura política latino-americana, é bom lembrar que Reinhard Bendix afirmou praticamente a mesma coisa a respeito da Rússia czarista e Alemanha Oriental muitos anos antes. Em ambos os casos, a existência de Estado forte centralizado e de tipo patrimonial impediu a emergência de grupos políticos autônomos, não permitiu o estabelecimento de mecanismos de disputa política através de negociações diretas e estimulou a criação de relações de dependência entre o Estado central e os diversos grupos sociais, cada qual buscando seus privilégios especiais em um contexto de dependência e subordinação.(32)
Esta discussão conceitual deve ser suficiente para, quem sabe, rever a história da formação política do Brasil com novos olhos.
Notas
1. Bendix, R., 1966.
2. Nettl, J. P., 1968, p. 559-92.
3. A síntese do pensamento hegeliano e marxista a esse respeito, apresentada a seguir, baseia-se
4. Cf. Hegel, G. W., 1940, especialmente a partir da p. 255.
5. Cf. Marx, K., 1843. p. 184 e
6. Nettl, J. P., 1968, p.
7. Citado por Bendix, R., 1960, p. 360.
8. Publicado pela primeira vez na Rússia em 1930. Traduzido para o francês por Roger Dangeville como Fondements de la critique de l'économie politique (Marx, K., 1967). A referência foi extraída do v. 1, p. 437.
9. Neste contexto, a referência dos trabalhos de irrigação parece ser exemplificativa, para Wittfogel, entretanto, são parte essencial do que chamou, indiferentemente, "sociedade hidráulica" ou "despotismo oriental". Cf. Wittfogel, A. K., 1957.
10. Marx, K., 1967, p. 439.
11. Para um exame do conceito e de sua história e destino na literatura marxista, cf. Wittfogel, A. K., cap. 9,1957.
12. Este modelo aparece na Origem da família, da propriedade privada e do Estado, de Engels. Ver sua discussão em Wittfogel, A. K., 1957, p. 382 e seguintes.
13. Na base dessa tese está, entre outras coisas, o debate criado por Barrington Moore (1966). Relevantes trabalhos anteriores que levaram à mesma noção incluem A. Gerschenkron (1962) e R Bendix (1956), que tratam do papel do Estado nas relações de classes da sociedade industrial. Ver uma referência mais ampla em Schwartzman, S. 1969, p. 36-41.
14. Weber, M., 1968, p.
15. Weber, M., 1968, p. 1013.
16. Weber, M., 1968, p. 1070.
17. Weber, M., 1958b, p. 82.
18. A expressão "neopatrimonialismo" é utilizada por S. N. Eisenstadt para o estudo de Estados modernos fora do Ocidente, mas com forte sentido de sobrevivência de formas tradicionais, o que não é o caso aqui. Cf. Eisenstadt, S. N., 1973. Esta ausência de "honra social por mérito próprio" é que torna inadequada a expressão "estamento burocrático", utilizada por Raymundo Faoro para sua análise do Estado brasileiro. Ver a respeito Faoro, Raymundo, 1958, e a discussão específica sobre isto em Carvalho, José Murilo de, 1979.
19. Weber M., 1958b, p. 296.
20. Weber, M., 1968, p. 1400.
21. Weber, M., 1968, p. 983
22. Weber M., 1958b, p. 220.
23. Tocqueville, 1968.
24. Bendix, R., 1960, p. 463.
25. Morse, R. M., 1964, p. 157.
26. Bendix, R., 1960, p. 348.
27. Weber, M., 1958b, p. 180-95. Ver também Bendix, R., 1960, p. 85-7.
28. Ver De Tocqueville, 1969.
29. Para uma análise clássica deste processo na Inglaterra, ver Polanyi, K., 1957.
30. Phillipe Schmitter denomina a estas duas formas "corporatismo de Estado" e "corporatismo societal". (Schmitter, P., 1974). Esta aproximação conceitual entre realidades historicamente tão à parte deixa de parecer tão absurda quando nos damos conta dos profundos vínculos que unem o pensamento conservador, o pensamento sociológico e as idéias de reorganização social que surgem após a revolução burguesa. Ver, a este respeito, Nisbet, R., 1966.
31. Morse, R. M., 1964, p. 173-6.
32. Bendix, R., 1956.
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